時間：2022-06-04 17:27:39
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共財政學(xué)論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
「關(guān)鍵詞公共財政;宏觀財政;微觀財政;公共經(jīng)濟;公有經(jīng)濟
財政學(xué)是經(jīng)濟學(xué)的一門分支學(xué)科,以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ),并隨著經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展而發(fā)展。論文百事通我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中,財政學(xué)也正在經(jīng)歷重大的轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型的過程中,新的事物不斷產(chǎn)生,舊的事物繼續(xù)存在,新舊事物混雜在一起,形成特殊的轉(zhuǎn)型狀態(tài)。當(dāng)前財政學(xué)教材版本眾多,內(nèi)容各不相同,甚至相互矛盾,使教師和學(xué)生無所適從。在財政學(xué)教學(xué)中,對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期財政學(xué)屬性要有一個全新的認(rèn)識,才能走出困境。
一、公共財政具有公共屬性,但以私人財政為基礎(chǔ)
社會經(jīng)濟部門可劃分為私人部門和公共部門兩大部門。私人部門包括個人、家庭和廠商,公共部門主要是指廣義的政府。研究私人部門行為的是私人經(jīng)濟,或稱私人財政。研究公共部門行為的是公共經(jīng)濟,或稱公共財政。我國習(xí)慣上將私人財政稱之為財務(wù),而將公共財政稱之為財政。因此,在我國,財政僅指公共財政或政府財政,不包括公司和家庭等私人財政。因此財政具有公共屬性,而不具有私人屬性。從辯證法角度看,公共性與私人性既是對立的,又是統(tǒng)一的。“公共”是“私人”的匯總,“公共”建立在“私人”的基礎(chǔ)之上[1].
私人財政源于私人商品,公共財政源于公共商品。根據(jù)商品的特征不同,可將商品分為私人商品和公共商品,私人商品具有排他性和競爭性,而公共商品具有非排他性和非競爭性。在私人商品市場上,供求均衡決定商品的最優(yōu)數(shù)量,私人商品的供給曲線來源于所有生產(chǎn)者的邊際成本曲線的橫向加總,而市場需求曲線是所有消費者的單個需求曲線橫向相加得到。與私人商品不同的是,公共商品在消費上具有非排他性,公共商品的市場需求曲線是由所有消費者的需求曲線縱向加總得到的[2].
對于私人商品來說,效率要求每個人的邊際替代率相同,且等于邊際轉(zhuǎn)換率。只要市場是競爭性的,且運行良好,就能保證這一條件成立。對于公共商品來說,邊際替代率之和必須等于邊際轉(zhuǎn)換率。因為每個人必須消費相同數(shù)量的公共商品,效率要求每個人對所提供的最后一單位的總評價等于社會提供給它的增量成本。當(dāng)私人商品在競爭市場中交換時,人們對私人商品的評價不會說謊。但是,人們對公共商品可能會隱瞞其真實偏好。這種讓別人付錢,自己坐享其成的動機稱為免費搭車者問題[3].公共商品的存在使得市場缺乏效率,同時公共商品的供給相對不足。因此,私人商品由私人部門提供更有效率,而公共商品由公共部門提供更有效率。
私人財政是私人部門為提供私人商品,滿足私人需求,憑借私人權(quán)利,進(jìn)行私人支出和私人收入的經(jīng)濟活動。與之相對應(yīng),公共財政是公共部門為提供公共商品,滿足公共需求,憑借公共權(quán)力,進(jìn)行公共支出和公共收入的經(jīng)濟活動[4].因此,公共財政具有公共屬性,不具有私人屬性,但公共財政以私人財政為基礎(chǔ),與私人財政對立統(tǒng)一。在財政學(xué)教學(xué)中,應(yīng)注意比較公共財政與私人財政的區(qū)別與聯(lián)系,才能使公共財政生動具體,脫離私人財政談公共財政是抽象生硬的。
二、財政是宏觀屬性與微觀屬性的統(tǒng)一體
一談到財政,有人認(rèn)為屬于宏觀經(jīng)濟學(xué)的范疇,這是一種片面的觀點。微觀經(jīng)濟學(xué)集中研究構(gòu)成經(jīng)濟的個體單位———廠商、家庭和個人———的行為,研究這些個體單位的行為是微觀經(jīng)濟學(xué)的范疇。政府同樣屬于經(jīng)濟的個體單位,而非經(jīng)濟總體,因此專門研究政府的行為也是微觀經(jīng)濟學(xué)的范疇。相反,宏觀經(jīng)濟學(xué)研究經(jīng)濟作為一個總體的行為,特別是諸如失業(yè)率、通貨膨脹率、經(jīng)濟增長和國際貿(mào)易平易這類總量指標(biāo)的變化[5].
經(jīng)濟有微觀經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟之分,財政也有宏觀財政和微觀財政之分[6].宏觀財政研究政府行為對經(jīng)濟總量的作用。政府可以通過財政政策對經(jīng)濟總量進(jìn)行宏觀調(diào)控,財政宏觀調(diào)控的目標(biāo)有經(jīng)濟目標(biāo)和社會目標(biāo)。財政宏觀調(diào)控的手段是財政政策,財政政策工具主要包括:公共預(yù)算,公共支出和公共收入。實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的財政政策有自動穩(wěn)定的財政政策和相機抉擇的財政政策。促進(jìn)經(jīng)濟增長的財政政策有進(jìn)行需求管理的短期財政政策和進(jìn)行供給管理的長期財政政策。
微觀財政研究政府作為一個部門的行為。“經(jīng)濟人”假設(shè):在經(jīng)濟活動中,經(jīng)濟主體所追求的經(jīng)濟目標(biāo)是自身經(jīng)濟利益的最大化。該假設(shè)不僅適合私人部門,同樣也適合公共部門。根據(jù)公共選擇理論,政府是帶有不同的具體利益內(nèi)容同時又抱有個人利益最大化追求的個人進(jìn)行經(jīng)濟活動的一個舞臺。公共選擇理論認(rèn)為,人類社會主要由兩大市場組成:一是經(jīng)濟市場,二是政治市場。經(jīng)濟市場上的行為主體是消費者(需求者)和企業(yè)(供給者)。在經(jīng)濟市場上,人們通過貨幣選票能給他們帶來最大滿足的私人商品;在政治市場上,人們通過民主選票來選擇能給他們帶來最大利益的政治家、政策法規(guī)和法律制度[7].政治市場主體包括選民、政治家和行政官員。
微觀財政不僅研究政府作為一個部門的自身行為,還研究政府對私人部門的直接管制。政府管制產(chǎn)生的原因主要是外部性、自然壟斷、信息不對稱及壟斷與不正當(dāng)競爭等問題。政府管制可以分為直接管制與間接管制,直接管制又可分為經(jīng)濟性管制與社會性管制。間接管制解決的是壟斷與不正當(dāng)競爭問題,社會性管制解決的是外部性問題,而經(jīng)濟性管制則是為了解決自然壟斷與信息不對稱問題。
因此,財政既具有宏觀屬性,又具有微觀屬性,財政是宏觀屬性與微觀屬性的統(tǒng)一體。財政既研究政府行為對經(jīng)濟總量的作用,也研究政府作為一個部門的自身行為,還研究政府對私人部門的直接管制。在財政學(xué)教學(xué)中,既要看到財政的宏觀屬性,又要看到財政的微觀屬性,宏觀財政具有微觀基礎(chǔ),離開微觀財政來談宏觀財政是空中樓閣。
三、現(xiàn)代公共財政等價于公共經(jīng)濟,但有別于公有經(jīng)濟
公共財政的研究范圍不局限于政府的收支,而是拓展到公共部門的經(jīng)濟行為。因此,公共財政學(xué)也稱為公共經(jīng)濟學(xué),或者稱為公共部門經(jīng)濟學(xué)。現(xiàn)代意義的公共財政等價于公共經(jīng)濟。公共經(jīng)濟與私人經(jīng)濟是按商品特征劃分的,而公有經(jīng)濟與私有經(jīng)濟是按所有形式劃分的。
公有經(jīng)濟的典型是全民所有制企業(yè),后改為國營企業(yè),現(xiàn)在稱國有企業(yè)。從規(guī)模上看,國有企業(yè)可分為大型國有企業(yè)和中小國有企業(yè)。我國實行“抓大放小”策略,采取多種方式放活中小國有企業(yè)。從類型上看,國有企業(yè)既有競爭性國有企業(yè),也有壟斷性國有企業(yè)。在競爭激烈的行業(yè),國有企業(yè)虧損累累,我國實行“國退民進(jìn)”戰(zhàn)略,政府從競爭性領(lǐng)域退出。壟斷性國有企業(yè)有行政壟斷和市場壟斷,我國壟斷性國有企業(yè)主要是行政壟斷,即采取行政手段,限制民營企業(yè)和外資企業(yè)的進(jìn)入,維持國有企業(yè)的壟斷地位。加入WTO后,我國對外資的限制減少,但對民營企業(yè)的限制仍然較多,造成“一等國民是國企,二等國民是外企,三等國民是民企,四等國民是民眾”的現(xiàn)狀。相對于競爭而言,壟斷不增加社會財富,只是將財富從消費者向壟斷廠商的轉(zhuǎn)移,相反,壟斷減少一部分消費者剩余,損害社會福利。因此,應(yīng)盡快制定反壟斷法,尤其要反對行政壟斷,創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境,取消對民營企業(yè)的種種歧視和限制,大力發(fā)展民營企業(yè)。新晨
一種公共商品的公共提供并不一定意味著也由公共部門生產(chǎn),比如政府提供路燈照明,并不一定設(shè)立國有企業(yè)生產(chǎn)路燈。政府是否出資設(shè)立國有企業(yè)生產(chǎn)公共商品,取決于效率。如果市場更有效率,政府設(shè)立國有企業(yè)生產(chǎn)公共商品則不可取。混合商品一般由政府和市場共同提供,但政府提供混合商品也不一定意味著也由公共部門生產(chǎn),比如政府提供教育和醫(yī)療服務(wù)并不一定要設(shè)立公立學(xué)校和醫(yī)院,政府也可以直接補助學(xué)生和患者,由學(xué)生和患者自行選擇學(xué)校和醫(yī)院接受教育和醫(yī)療服務(wù)。
國有企業(yè)同私有企業(yè)一樣,以營利為目的,而公共財政或公共經(jīng)濟不以營利為目的,具有非營利性。國有企業(yè)提供的商品一般為私人商品,而公共財政或公共經(jīng)濟提供公共商品,具有公共性。因此國有企業(yè)不屬于公共財政或公共經(jīng)濟的范疇,相反,國有企業(yè)屬于私人財政或私人經(jīng)濟范疇,屬于微觀財政或微觀經(jīng)濟范疇。在市場經(jīng)濟下,政府的活動范圍是公共經(jīng)濟,而非公有經(jīng)濟,轉(zhuǎn)型經(jīng)濟要求不斷強化公共經(jīng)濟概念,淡化公有經(jīng)濟概念。
因此,現(xiàn)代公共財政與公共經(jīng)濟等價,而公共經(jīng)濟和公有經(jīng)濟是兩種不同的分類。在財政學(xué)教學(xué)中,應(yīng)將公共財政拓展到公共經(jīng)濟,但要區(qū)分公共經(jīng)濟與公有經(jīng)濟。
「參考文獻(xiàn)
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【論文摘要】市場經(jīng)濟條件下，相對于城市公共產(chǎn)品而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更容易市場失靈。基于此，本文構(gòu)建了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品有效均衡模型、借助蒂布特的“以足投票”理論和公共部門改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺進(jìn)行了深度剖析。
農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給短缺已是一個公認(rèn)的事實。學(xué)界普遍認(rèn)為，由于城鄉(xiāng)二元管理體制的存在，政府缺位是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的主要原因。筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足有其深刻的經(jīng)濟因素。因為相對于城市公共產(chǎn)品或公共設(shè)施而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更容易導(dǎo)致市場失靈，這是農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性決定的。基于此，本文構(gòu)建了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品有效均衡模型、借助蒂布特的“以足投票”理論和公共部門改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺進(jìn)行了深度剖析。
一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給有效均衡模型
本文構(gòu)建城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品有效均衡模型來闡釋農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的經(jīng)濟原因。圖1是我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給有效均衡模型。其中：MRA是農(nóng)村公共產(chǎn)品的邊際收益曲線，MRC是城市公共產(chǎn)品的邊際收益曲線，MRA、MCC分別是城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的邊際成本，QA、QC為供給均衡時城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給量。由于農(nóng)村居住分散，單位面積聚集的人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市，所以農(nóng)村公共產(chǎn)品的邊際收益要低于城市。圖形上表現(xiàn)為MRC曲線在MRA曲線的上方，并且MRC曲線更為陡峭。這是因為，城市人口一般比較集中，交通、通訊等設(shè)施比較發(fā)達(dá)，所以公共產(chǎn)品的輻射范圍和受益面積比較大。如動物園、公園、圖書館、博物院等文化活動中心即使建在城市中心，城市周圍的居民仍可以以很低的成本享受良好的服務(wù)。相應(yīng)地，增加或減少單位數(shù)量的公共產(chǎn)品受益或受損的城市居民也越多，因此，邊際收益曲線更為陡峭。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動在廣闊的天地里進(jìn)行，是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的交織。面對自然風(fēng)險，農(nóng)民需要農(nóng)田水利、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)業(yè)信息等基礎(chǔ)設(shè)施。這類基礎(chǔ)設(shè)施一般投資額大、投資回報期長，投資經(jīng)濟收益低。農(nóng)村居民大多數(shù)居住分散，使得單位農(nóng)村公共產(chǎn)品承載或受益的人口比較少，加上農(nóng)村大多數(shù)地處偏遠(yuǎn)，公共產(chǎn)品的籌建成本更高，尤其是在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，公共產(chǎn)品的建設(shè)就更為不便，單位成本更高。所以，農(nóng)村公共產(chǎn)品的邊際成本曲線在城市公共產(chǎn)品邊際成本曲線的上方，也更為陡峭。
按照公共產(chǎn)品有效供給理論，在一定的預(yù)算約束條件下，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品有效供給的條件是MRA=MCA=MRC=MCC，因此，城市公共產(chǎn)品的供給量QC遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給量QA。
二、蒂布特“以足投票”理論的作用
蒂布特（Charles·M·Tiebout）在其《地方支出純理論》（A Pure Theory of Local Expenditure）中給出了地方公共產(chǎn)品有效供給均衡模型。蒂布特將一個地方的居民看作自由流動的既是消費者又是投票者的個人（consumer-voters），居民（consumer-voters）根據(jù)一個地方公共產(chǎn)品供給的水平和價格（稅收）來選擇是否在此居住，如果一個地方的公共產(chǎn)品供給難以滿足其需求意愿，公民將會選擇離開（即“以足投票”）。
Tiebout模型是建立在嚴(yán)格假定基礎(chǔ)上：（1）consumer-voters自由流動，選擇最適合自己偏好的社區(qū)居住，一旦定居，將獲得最大滿足；（2）consumer-voters有各個地方政府收入和支出模式的充分信息；（3）有足夠多的社區(qū)供consumer-voters選擇；（4）就業(yè)機會限制不在consumer-voters考慮范圍之內(nèi)；（5）社區(qū)之間的公共服務(wù)不共享；（6）要素固定，各個社區(qū)的特征不能復(fù)制；（7）社區(qū)追求最佳人口規(guī)模，并以此決定公共產(chǎn)品供給水平。簡單說來，在Tiebout模型中，consumer-voters會對不同社區(qū)提供的公共產(chǎn)品和稅收水平進(jìn)行對比，以選擇最適合自己居住的社區(qū)，如果個人不滿意社區(qū)提供的公共產(chǎn)品，將會選擇離開，即consumer-voters將“以腳投票”。這樣各個社區(qū)在不斷的取舍中，達(dá)到最優(yōu)。Tiebout對此作一個非常形象的比喻，他說：“個人在購買私人產(chǎn)品時，他進(jìn)入市場，產(chǎn)品價格一定，根據(jù)價格他決定購買多少私人產(chǎn)品并達(dá)到均衡。在消費者充分流動的前提下，讓消費者進(jìn)入社區(qū)，這個社區(qū)的公共服務(wù)已定，公共服務(wù)的價格（稅收）也已定，他也難以掩蓋自己對公共產(chǎn)品的真實偏好，他是否選擇留下就是其判斷的結(jié)果。”
在公共支出一定的條件下，蒂布特模型為地方政府公共支出投向的選擇提供了理論基礎(chǔ)。雖然滿足蒂布特模型的假設(shè)前提有很多困難，比如consumer-voters對社區(qū)的充分信息、足夠的流動性以及不考慮工作和其他社會因素選擇居住點都是不現(xiàn)實的。尤其在我國，對大多數(shù)居民而言，打算經(jīng)常搬家或遷居別處的人畢竟是少數(shù)。可通常會有足夠多的人，尤其是年輕人或富有冒險和創(chuàng)新精神的人（具有企業(yè)家精神的人、如高校畢業(yè)生、有異地投資傾向的企業(yè)家等），他們足夠給地方政府造成壓力，要求各地方政府像其他競爭者那樣以合理的成本提供適當(dāng)?shù)墓不A(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。目前，不同規(guī)模和水平的城市為了吸引投資和高素質(zhì)人才的進(jìn)入，都非常重視當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量，高水平公共產(chǎn)品的供給吸引了大量的投資和高素質(zhì)的人才進(jìn)入，導(dǎo)致經(jīng)濟高速增長，經(jīng)濟高速增長積累的大量財富使城市有充足的實力投資于公共產(chǎn)品，形成良性循環(huán)。
市場經(jīng)濟條件下，政府最重要的職責(zé)之一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，對于地方政府而言，將公共投資投向城市無疑能帶來更大的回報。農(nóng)村由于農(nóng)民自身的積累和基層政府經(jīng)濟實力差，無力進(jìn)行大規(guī)模的公共產(chǎn)品建設(shè)投資，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境的惡化使農(nóng)村中優(yōu)秀的人才和資本外流，惡性循環(huán)的結(jié)果是農(nóng)村公共設(shè)施相對于城市更加的落后和衰退。
三、公共部門的改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響
由于公共產(chǎn)品消費的非競爭性和非排他性特征，公共產(chǎn)品供給存在市場失靈，因而也是政府公共支出的主要內(nèi)容。公共財政理論研究結(jié)果表明：公共財政支出隨著經(jīng)濟發(fā)展有不斷增長的趨勢。19世紀(jì)德國經(jīng)濟學(xué)家阿道夫·瓦格納（Adolph Wagner）通過歐洲、日本、美國的公共財政支出記載發(fā)現(xiàn)：國家的公共財政支出的絕對數(shù)隨著經(jīng)濟的發(fā)展呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。這種規(guī)律被稱為“瓦格納法則”。美國財政學(xué)家馬斯格雷夫夫婦（Richard A·Musgrave and Peggy B·Musgrave）也認(rèn)為，公共財政支出增加的法則應(yīng)由公共部門份額的提高來說明。即隨著人均收入的提高，政府公共財政支出的絕對規(guī)模和相對規(guī)模都會提高。
公共支出的持續(xù)增長使世界各國都面臨日益沉重的財政壓力。主要表現(xiàn)在：財政支出占GDP的比重持續(xù)增長，財政赤字嚴(yán)重。如1998年我國實施公共財政政策以來，我國財政支出占GDP的比重和財政收支差額都呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢（見表1）。
巨大的財政支出和財政赤字壓力迫使世界各國開始對公共部門進(jìn)行的改革，將民營化和市場化引入公共部門，以緩解巨大的公共財政支出壓力。隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立和不斷完善，我國公共部門的改革也逐漸開始。如城市用水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸允許民間資本參與投資和經(jīng)營，公路、鐵路、民航等領(lǐng)域也逐漸對民間資本開放。
論文摘要:20世紀(jì)70年代末以來,西方發(fā)達(dá)國家掀起了一場聲勢浩大的以提高政府管理能力和管理績效為主要內(nèi)容的“新公共管理”運動。為適應(yīng)“新公共管理”的需要,各個國家的政府都進(jìn)行了一系列的財政預(yù)算管理體制和公共財務(wù)管理改革,也強烈沖擊著我國的政府公共部門。本文針對當(dāng)前公共財務(wù)管理的一些問題,提出了公共財務(wù)管理的對策。
0 引言
改革開放以來,我國的公共管理和財政管理已經(jīng)發(fā)生了重大變化,政府公共部門的職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,財政預(yù)算由供給型財政向公共型財政的轉(zhuǎn)變。由于公共財務(wù)管理是整個財政管理的重要組成部分,財政管理模式的改變,必然會對公共財務(wù)管理產(chǎn)生深刻的影響。公共財務(wù)管理是公共管理的核心內(nèi)容,公共財務(wù)管理的好壞接關(guān)系到公共管理的質(zhì)量。作為公共財政和財務(wù)管理的結(jié)合,公共財務(wù)管理的本質(zhì)是要提高公共資金使用的經(jīng)濟性、效率和效果,在最終目標(biāo)的追求上與“新公共管理”的核心理念基本一致。可見,在當(dāng)前倡導(dǎo)“新公共管理”的大背景下,公共財面對新的公共財政管理體制,研究公共財務(wù)管理工作出現(xiàn)的情況和問題,尋求公共財務(wù)管理的新思路新模式,具有重要的現(xiàn)實意義。
1 公共財務(wù)及財務(wù)活動
公共財務(wù)也稱為公共部門財務(wù),應(yīng)當(dāng)包括政府財務(wù)、政府部門、政府機構(gòu)或單位財務(wù)。財政界傾向于將公共財務(wù)稱為公共財政,實際上二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。傳統(tǒng)的財政學(xué)理論把財政稱為國家財政或政府財政,而將公共財務(wù)稱為企業(yè)財務(wù)和事業(yè)行政單位財務(wù)。財政管理既包括預(yù)算管理、稅收管理,也包括企業(yè)財務(wù)管理、基本建設(shè)財務(wù)管理、事業(yè)行政單位財務(wù)管理以及預(yù)算外資金管理。
可見,公共財務(wù)是公共財政的基礎(chǔ),是公共財政的重要組成部分i公共財政對公共財具有統(tǒng)馭作用,公共部門必須在公共財政的框架下從事財務(wù)活動。
2 公共財物的現(xiàn)狀及其主要問題
2.1 公共預(yù)算問題多公共財務(wù)管理混亂《預(yù)算法》是規(guī)范政府及行政事業(yè)單位收支管理最重要的一項法律制度,是收支管理的基本依據(jù)。為了更好地貫徹預(yù)算法原則,我國各地正逐步推行部門預(yù)算、項目預(yù)算、零基預(yù)算等預(yù)算管理改革。然而,預(yù)算法的規(guī)定并沒有得到切實有效的執(zhí)行,依法理財、依法進(jìn)行收支預(yù)算管理的氛圍尚未形成,預(yù)算實際執(zhí)行情況并不理想,執(zhí)行中的隨意性與長官意志太大,預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。有的地方未經(jīng)法定程序隨意調(diào)整預(yù)算,支出預(yù)算追加頻繁;有的地方隨意開減收增支的口子,以權(quán)代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生;一些部門和單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財政制度,擅自擴大收支范圍,提高收支標(biāo)準(zhǔn)。
2.2 支出不講效益政府成本過高目前中國各級政府的考核指標(biāo)有“業(yè)績指標(biāo)”、“保底指標(biāo)”等,帶有明顯的“GDP化”傾向,至于成本指標(biāo)目前還未納入干部考核范圍。在這種情況下,公務(wù)人員支出缺乏成本意識,節(jié)儉意識淡薄,支出管理失控,資金損失浪費嚴(yán)重。當(dāng)前整個社會上奢侈擺闊之風(fēng)盛行,花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現(xiàn)象比比皆是,公款吃喝玩樂屢禁不止,各種會議泛濫成災(zāi),一些部門和領(lǐng)導(dǎo)競相出國公費旅游、競相進(jìn)口豪華車享受也絕不是個別現(xiàn)象,這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。
2.3 巨額負(fù)債多雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定不準(zhǔn)編制赤字預(yù)算,預(yù)算要做到“收支平衡,略有結(jié)余”,但各級政府、政府部門執(zhí)行赤字預(yù)算,大量甚至過度舉債的現(xiàn)象一直存在,甚至有愈演愈烈之勢。一些政府公共部門財務(wù)受托責(zé)任不明晰,財務(wù)行為不理性,公共行為短期化嚴(yán)重,導(dǎo)致公共部門債臺高筑,公共財務(wù)危機重重,嚴(yán)重威脅財政的可持續(xù)發(fā)展能力。在中西部地區(qū),許多地方政府從財政上看實際早已“破產(chǎn)”,不少地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是在背負(fù)巨額債務(wù)狀態(tài)下運行的。
3 公共財物的對策分析
針對對公共財物管理馴犬及其主要問題的研究,我們提出以下對策:
3.1 建章立制,為公共財務(wù)管理提供制度保證市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,沒有法律和規(guī)章制度的強制約束,財務(wù)活動的主觀隨意性就難以避免,要實行有效的公共財務(wù)管理,就必須建章立制。建立健全必要的法規(guī)制度,完善監(jiān)督機制,是做好公共財務(wù)管理工作的重要制度保證。目前應(yīng)盡快建立健全一體化的公共財務(wù)制度,“要有健全的、以績效導(dǎo)向的公共預(yù)算制度,形成公共財務(wù)制度鏈。”有關(guān)法規(guī)制度建立后,還應(yīng)該不折不扣地執(zhí)行,否則再好的法規(guī)制度也只是一紙空文。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算,具有法律效力,是規(guī)范收支管理的最重要的法律依據(jù),各部門、各單位必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事。
3.2 合理配置公共財權(quán)合理配置公共財權(quán),首先要深化以部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線的改革和財政管理體制改革,建立起新型的預(yù)算管理機制,規(guī)范財權(quán)運行。其次,要理清中央與地方的關(guān)系,根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下各級政府履行職能的客觀需要,按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,對其應(yīng)有的財權(quán)加以明確界定,做到財權(quán)與事權(quán)相匹配。按照公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性和受益范圍,合理劃分各級政府的支出責(zé)任和范圍。再次,規(guī)范財權(quán),統(tǒng)一財力,就是要把一切收支管理權(quán)限都?xì)w屬于政府財政部門集中統(tǒng)一管理,由預(yù)算統(tǒng)籌管理,而不是分散多頭管理。我國改革開放是以財政的“放權(quán)讓利”為突破口展開的,要解決腐敗問題,首要的就是規(guī)范政府部門、單位的財務(wù)行為,逐步取消預(yù)算外資金,將規(guī)模龐大的預(yù)算外收支完全納入到預(yù)算內(nèi)管理,讓腐敗失去生存的土壤。
3.3 借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗,引入先進(jìn)管理技術(shù)由于政府部門、單位的非營利性,其借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗的目的并不在于營利,而在于降低成本、提高效率。西方學(xué)者比較公共部門和私營部門的不同效率后,得出結(jié)論:企業(yè)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府。美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》一書中提出以企業(yè)家精神重塑政府的主題,主張引進(jìn)競爭機制,大力降低政府成本。新西蘭八十年代中期開始了全面的政府改革,更多、更明確地在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制,政府通過采取開源節(jié)流,將私營部門的會計架構(gòu)應(yīng)用于政府預(yù)算制度之中、設(shè)立財政責(zé)任法等措施來降低行政成本。九十年代美國政府提出塑造“降低成本、提升效能”的企業(yè)型政府的新概念,按建設(shè)企業(yè)化政府的思路進(jìn)行了行政改革。
在我國財政學(xué)理論思想形成的過程中，中西方的經(jīng)濟思想相互影響，一度形成了遵循“國家分配論”和“公共財政論”的兩大派系，財政學(xué)理論體系的基本思想難以形成統(tǒng)一論調(diào)。教學(xué)思想以及教學(xué)內(nèi)容的不統(tǒng)一，一度使任課教師缺乏一個有效的教學(xué)指導(dǎo)，甚至可能存在一些隨意性，進(jìn)而影響了授課的整體質(zhì)量。在苦于財政學(xué)教學(xué)體系的不統(tǒng)一之余，有關(guān)適用于高職教學(xué)要求的財政學(xué)教材也很匱乏。財政學(xué)本身是一門應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)科，是集宏觀經(jīng)濟理論與微觀政府財政實踐活動于一體的學(xué)科。但是，目前可以利用的職業(yè)院校適用的財政學(xué)教材，其內(nèi)容體系編排仍然延續(xù)本科生的教材模式和教學(xué)要求，很大篇幅在講授深奧的經(jīng)濟理論名詞，缺乏更為豐富的政府財政經(jīng)濟活動實際運行過程的信息卡片，也缺少學(xué)生可以進(jìn)行參與訓(xùn)練的內(nèi)容設(shè)計。財政是以政府為主體的經(jīng)濟活動，這種特殊的經(jīng)濟范疇使得財政學(xué)成為一門集政治、經(jīng)濟、法律、社會、管理等多學(xué)科思想的綜合性學(xué)科。財政學(xué)的課程學(xué)習(xí)要求學(xué)生具備一定的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)知識，但是目前出于課程壓縮的需要，在職業(yè)院校的課程設(shè)置中，財稅專業(yè)的學(xué)生在沒有開設(shè)經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)課程的情況下直接學(xué)習(xí)財政學(xué)知識，這在一定程度上增加了其理解政府財政經(jīng)濟行為的難度。以上幾點，都直接或間接地導(dǎo)致學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情下降。
二、教學(xué)方法單一抑制學(xué)生的學(xué)習(xí)情趣
在課堂教學(xué)環(huán)節(jié)設(shè)計中，教學(xué)方法的選擇也直接影響到課堂的教學(xué)質(zhì)量。傳統(tǒng)的教學(xué)方法一貫采用教師主導(dǎo)型的授課方式，形成教師“滿堂灌”、學(xué)生“坐室聽”的局面。學(xué)生被動的學(xué)習(xí)狀態(tài)必然會有犯困、精力難于集中的現(xiàn)象，更談不上掌握了多少知識，往往一個學(xué)期結(jié)束之后，學(xué)生普遍的感覺就是“不知道”、“不清楚”。此外，學(xué)生生硬地學(xué)習(xí)知識，從老師的語言描述中去了解“是什么”，其所理解的內(nèi)容與工作實際存在很大的偏差。如同盲人摸象，盲人聽得有關(guān)大象的形象描述之后，頭腦中并不能準(zhǔn)確地勾勒出大象的真實面貌，也就很難真正地認(rèn)識大象的本相。所以這種“填鴨式”的授課方式不能真正教會學(xué)生必要的知識，更難以激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。在財政學(xué)課程的教學(xué)中，任課教師一直采用這種灌輸式的枯燥的教學(xué)方法，解釋說明基本概念與基本理論，課堂氛圍過于沉重，免不了使很多學(xué)生產(chǎn)生厭學(xué)情緒。面對傳統(tǒng)教學(xué)方法存在的諸多弊端，尋求改變成為大勢所趨。高職院校的課程設(shè)計應(yīng)突出“教、學(xué)、導(dǎo)、訓(xùn)”的特征，注重通過“導(dǎo)”“訓(xùn)”的環(huán)節(jié)加強對學(xué)生職業(yè)能力的培養(yǎng)，變教師主導(dǎo)教學(xué)為學(xué)生主導(dǎo)教學(xué)，增加學(xué)生參與教學(xué)過程的設(shè)計。于是很多學(xué)者開始更多地關(guān)注在財政學(xué)課堂上引入案例教學(xué)法、多媒體教學(xué)法，利用多種教學(xué)方法相互補充，以改善整體教學(xué)效果。案例教學(xué)法是19世紀(jì)20年代美國哈佛商學(xué)院主導(dǎo)的，面對商業(yè)管理的真實情境或事件，學(xué)生主動參與課堂討論的一種案例形式的教學(xué)模式。在運用案例教學(xué)的課堂上，教師是一個引導(dǎo)者，學(xué)生是主要的參與者，一旦進(jìn)入案例的真實環(huán)境中，學(xué)生們被不斷地激發(fā)大腦，思想相互碰撞，彼此相互討論，求得解決問題的有效途徑。實現(xiàn)案例教學(xué)的最佳效果需要有設(shè)計完好的案例情境，且對學(xué)生和教師的能力要求也很高。而實踐過程中的案例教學(xué)僅僅是作為理論教學(xué)過程中的案例資料的補充解析，學(xué)生仍然是以傾聽者的角色參與其中，并沒有形成激烈的討論氛圍，此案例教學(xué)非彼案例教學(xué)。因此，案例教學(xué)的實踐過程未能夠提供給學(xué)生主動參與課堂學(xué)習(xí)的最佳環(huán)境，效果不甚理想。多媒體等現(xiàn)代教學(xué)手段的運用，豐富并擴展了課堂教學(xué)的內(nèi)容，能夠一定程度上改變課堂沉重的氣氛。電視、錄像、圖片、數(shù)據(jù)等內(nèi)容，通過現(xiàn)代多媒體技術(shù)引入課堂，能夠提升學(xué)生學(xué)習(xí)的興趣，但是如何將其很好地與教學(xué)內(nèi)容有效銜接，尚待進(jìn)一步的探索。財政學(xué)科是一門綜合性強、理論性強、實踐性也較強的學(xué)科，這一特點決定了財政學(xué)課程的教學(xué)需要精心設(shè)計，綜合運用多種教學(xué)方法，真正構(gòu)建一個學(xué)生主動學(xué)習(xí)、提升學(xué)生實踐能力的教學(xué)環(huán)境。而目前，在財政學(xué)課程的整體教學(xué)設(shè)計中，教學(xué)方法的選擇及有效實踐還略顯單薄。
三、教學(xué)評價設(shè)計過于傾向知識考核
傳統(tǒng)的教學(xué)評價體系偏重于結(jié)果的評價，忽視對過程的評價，學(xué)習(xí)的好壞全憑期末一張試卷來反映，這種做法顯然不適應(yīng)以注重能力培養(yǎng)為教學(xué)目標(biāo)的高職教育。財政學(xué)的教學(xué)以往注重學(xué)生能夠掌握相關(guān)基礎(chǔ)理論知識，對于學(xué)生的學(xué)習(xí)評價自然集中于一種方式，即試卷測試，借助于選擇、填空、簡答等基本的試題形式，考核學(xué)生對于財政基本概念的掌握情況，而學(xué)生獲得高分的有效途徑即是機械式地背誦期末復(fù)習(xí)題。然而，高分不等于高能力，高分不等于高教學(xué)效果。這種評價方式是適應(yīng)填鴨式的教學(xué)模式的產(chǎn)物，難以評價學(xué)生所獲得的職業(yè)能力，難于適應(yīng)職業(yè)學(xué)院關(guān)于學(xué)生能力培養(yǎng)目標(biāo)的現(xiàn)實需要。面對新的教學(xué)培養(yǎng)目標(biāo)，在教學(xué)實踐中，任課教師開始關(guān)注教學(xué)評價的全面性、綜合性。很多時候，任課教師為了強化對能力的考核，會布置些靈活性的題目，如撰寫調(diào)研報告、小論文等，但是由于缺少指導(dǎo)性的文本，缺少有效的階段性監(jiān)督，學(xué)生往往消極對待，借用網(wǎng)絡(luò)資源摘抄范本，應(yīng)付了事。因此，這種考核方式常常流于形式，不能發(fā)揮其自身的優(yōu)勢，實現(xiàn)設(shè)計的目標(biāo)。為此，技能考核被逐漸納入高職教學(xué)課程的考核過程，主要結(jié)合未來職業(yè)能力要求，設(shè)計相應(yīng)的實踐題目，以此來評價學(xué)生職業(yè)綜合能力的提升程度。但如何設(shè)計技能類考試題目，怎樣依據(jù)學(xué)生的完成情況客觀公正地給予評價，也是需要進(jìn)一步研究的問題。
四、實踐不足導(dǎo)致職業(yè)能力培養(yǎng)欠缺
財政學(xué)是一門理論與實踐相結(jié)合的應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)科，在介紹財政基本理論知識的同時，還涉及關(guān)于政府的財政收支活動及財政管理體制、財政政策調(diào)控功能等實踐內(nèi)容，學(xué)生在掌握基本的財政理論的基礎(chǔ)上，需要具備解決政府財政實踐問題的能力。在傳統(tǒng)的課堂教學(xué)中，任課教師更偏重于基本概念、原理的說明與講解，缺乏實踐環(huán)節(jié)的設(shè)計，學(xué)生的學(xué)習(xí)也停留在背誦已學(xué)習(xí)的概念及原理，并以此通過期末考試。學(xué)生難以通過課堂教學(xué)獲得分析財政問題、解決財政問題的能力，也難以形成諸如團隊協(xié)作的優(yōu)秀職業(yè)素養(yǎng)。這種缺乏以培養(yǎng)職業(yè)能力為目的的實踐教學(xué)設(shè)計，儼然已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代職業(yè)教育的基本要求。提高學(xué)生的職業(yè)能力，需要為其提供可以進(jìn)行實踐操作的環(huán)節(jié)，包括大量切合實際工作環(huán)境的課內(nèi)實踐和頂崗實習(xí)的課外實踐。由于財政稅收專業(yè)的課外實踐環(huán)境對應(yīng)于各類企業(yè)的財務(wù)部門或者政府財政稅收等行政機關(guān)，其特殊的性質(zhì)難于為學(xué)生創(chuàng)造一種零距離接觸專業(yè)實踐環(huán)節(jié)的機會。面對財稅專業(yè)教學(xué)實踐基地的匱乏，財政學(xué)課程的課外專業(yè)實踐的設(shè)置有些力不從心。
五、任課教師理論與實踐結(jié)合不夠
任課教師對于課程的整體駕馭能力也直接影響到課程的教學(xué)質(zhì)量。高職教育注重職業(yè)能力培養(yǎng)教育的理念及目標(biāo)，對從事職業(yè)教育的教師提出了更高的要求。高職院校的教師應(yīng)該在具備扎實的專業(yè)理論知識的同時，擁有較為豐富的工作實踐經(jīng)歷，能夠充分準(zhǔn)確地把握職業(yè)能力要求，通過巧妙的課堂教學(xué)任務(wù)設(shè)計來幫助學(xué)生獲得相應(yīng)的職業(yè)能力，做到理論與實踐的完美融合。但是，在職業(yè)學(xué)院的教師隊伍中，相當(dāng)比例的教師均來自于專業(yè)學(xué)校的應(yīng)屆畢業(yè)生，雖然掌握著豐富的專業(yè)理論知識，但是缺少實踐經(jīng)驗，這一現(xiàn)實情況給實踐教學(xué)環(huán)節(jié)的設(shè)計帶來了一定的阻礙。為了有效解決現(xiàn)有教師隊伍在實踐能力、工作經(jīng)歷方面存在的不足，學(xué)院通過提供教師頂崗實習(xí)、掛職鍛煉的機會，為教師搭建實踐學(xué)習(xí)的平臺。但是面對有限的實踐學(xué)習(xí)資源以及大量授課任務(wù)的壓力，教師自身能夠獲得一次學(xué)習(xí)實踐的機會相對匱乏，實踐能力的提高存在一定的局限。近年來，職業(yè)學(xué)院的教師招聘傾向于具有一定工作經(jīng)歷的人才，獲得了一批來自于工作一線的、擁有豐富工作經(jīng)歷的教師。盡管這一做法對接了培養(yǎng)職業(yè)能力的教學(xué)目標(biāo)，可又面臨著新的問題，即工作經(jīng)歷豐富的教師缺乏相應(yīng)的教學(xué)經(jīng)驗，難于駕馭整體的課堂教學(xué)。為此，塑造充分適應(yīng)于職業(yè)教育的教師隊伍，需要有效地融合其實踐經(jīng)歷與教學(xué)能力，以提升教學(xué)水平，保證教學(xué)質(zhì)量。
六、自身基礎(chǔ)差造成學(xué)習(xí)動力缺失
學(xué)生是課堂授課的主要對象，其在上課過程中所呈現(xiàn)出的較低的學(xué)習(xí)情緒會直接影響到教師的教學(xué)質(zhì)量，這種狀況的直接原因主要來自于學(xué)生自身基礎(chǔ)較差、學(xué)習(xí)能力不足、學(xué)習(xí)目標(biāo)不明確的現(xiàn)實。高職院校的生源主要集中于普通高中、中專、職業(yè)高中等學(xué)習(xí)基礎(chǔ)較差的學(xué)生群體，學(xué)生的文化層次參差不齊，絕大部分學(xué)生沒有形成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣，一直有一種厭學(xué)、棄學(xué)的惰性心理，這種學(xué)習(xí)基礎(chǔ)和學(xué)習(xí)狀態(tài)會一直延續(xù)至大學(xué)階段。面對新的學(xué)習(xí)形式和新的專業(yè)課程，很多學(xué)生時常表現(xiàn)出聽不懂或無興趣，難以適應(yīng)新的大學(xué)學(xué)習(xí)生活。惰性的學(xué)習(xí)心理長期伴隨著學(xué)生，不斷使其喪失對學(xué)習(xí)的信心與動力，不學(xué)習(xí)、不愛學(xué)習(xí)主導(dǎo)著高職院校的大部分學(xué)生，不良的學(xué)習(xí)風(fēng)氣充斥著學(xué)生的學(xué)習(xí)生活。面對高職院校的學(xué)習(xí)機會，很多學(xué)生并非出于自愿，或是為了滿足家長意愿被迫學(xué)習(xí)，或是因未進(jìn)入理想大學(xué)的無奈之舉，帶有對理想和現(xiàn)實差距的抱怨情緒，以此表現(xiàn)出不珍惜、不珍視、混日子的狀態(tài)。這些被迫學(xué)習(xí)的學(xué)生將獲得畢業(yè)證視為高職院校學(xué)習(xí)的終結(jié)點，沒有明確的、長遠(yuǎn)的學(xué)習(xí)目標(biāo)和職業(yè)規(guī)劃，缺乏學(xué)習(xí)動力。
七、就業(yè)壓力大影響學(xué)習(xí)意愿
關(guān)鍵詞：公共品 私人品 公共服務(wù)
中圖分類號：F0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0230-02
公共品，它不是一般意義上的物品或服務(wù)，是不可能被私有化的，能被私有化的絕不是公共品；也不是用來交換的一般產(chǎn)品或商品，能用來交換的物品或服務(wù)，絕不會稱為公共品，是不可能靠市場經(jīng)濟的方式來運作的。
一、什么是公共品
1.公共品概念的提出。對于公共品（public goods），不少經(jīng)濟學(xué)著作和經(jīng)濟學(xué)研究者把公共品譯稱其為“公共財貨”、“公共物品”、“公共產(chǎn)品”、“公共服務(wù)”、 公益物品、集體產(chǎn)品和社會產(chǎn)品等。
中國著名財政學(xué)家張馨教授曾經(jīng)考察過公共品理論的起源，認(rèn)為最早對公共品的論述可以追溯到英國學(xué)者霍布斯1651年出版的《利維坦》。 “公共品”一詞最早是由瑞典人林達(dá)爾（Lindahl，1919）在其博士論文《公平稅收》中提出。
對于什么是公共品，中外經(jīng)濟學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)研究者所下的定義大同小異，而在表述上卻不盡相同。
美國經(jīng)濟學(xué)家保羅?安東尼?薩繆爾森（Paul Anthony Samuelson 1915.5.15―2009.12.14 ），他在1954年、1955年分別發(fā)表的“公共支出的純粹理論”和“公共理論的圖式探討”中提出并部分地解決了公共品理論上的一些核心問題。他在“公共支出的純粹理論”一文中將公共品定義為是這樣一種產(chǎn)品，即“每個人對這種產(chǎn)品的消費都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”，這一描述就成為經(jīng)濟學(xué)關(guān)于純粹的公共品的經(jīng)典定義。他認(rèn)為，公共品的兩個關(guān)鍵特征是，增加一個人消費服務(wù)所追加的成本為零（非相克性），不排除他人享用（非相斥性）。他并以精確的數(shù)學(xué)表達(dá)式來界定公共品的概念：Xn j=X，即表示第i個人對第n j種產(chǎn)品的消費等于第n j種產(chǎn)品的總量；它區(qū)別于個人對私人消費產(chǎn)品（private consumption goods）的消費：Xj= X，即表示所有個人對第j種產(chǎn)品的消費之和等于第j種產(chǎn)品的總量。
阿特金森和斯蒂格里茨認(rèn)為，公共品是指“在對該商品的總支出不變的情況下，某個人消費的增加并不會使他人的消費以同量減少”。
奧爾森則把公共品定義為：“任何物品，如果一個集團X1，…，Xi，…，Xn 中的任何個人 Xi 能夠消費它，它就不能不被那一個集團中的其他人消費。”也就是說，公共品內(nèi)含著這樣的假設(shè)：在一個人消費某種物品時，另一個人同時也消費它，消費的邊際成本卻不會增加，亦即邊際成本為零。因此，對公共品的一個可選擇的定義是：“能以零的邊際成本給所有社會成員提供同等數(shù)量的物品。” 任何產(chǎn)品，如果一個集團中的某個人能夠消費它，它就不能適當(dāng)?shù)嘏懦馄渌藢υ摦a(chǎn)品的消費，則該產(chǎn)品是公共品。
1965年，布坎南在薩繆爾森等人研究的基礎(chǔ)上，他在“俱樂部的經(jīng)濟理論”一文中創(chuàng)造性地提出了“俱樂部產(chǎn)品”。所謂俱樂部產(chǎn)品就是這樣一類產(chǎn)品，一些人能消費，而另外一些人被排除在外，如收費路橋以及公共游泳池、電影院、圖書館等；還有一類是與俱樂部產(chǎn)品相反的共同資源公共品，是指在消費上有競爭性，但卻無法有效排他的產(chǎn)品，如公共漁場、公共牧場等。俱樂部產(chǎn)品和共同資源公共品統(tǒng)稱為準(zhǔn)公共品。準(zhǔn)公共品一般具有“擁擠性”的特點，當(dāng)消費超過一定限度時，就會出現(xiàn)“擁擠”問題。布坎南在該文中指出，薩繆爾森定義的公共品是“純公共品”。
斯蒂格利茨對公共品的定義為：“公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個人對它的分享時，并不導(dǎo)致成本的增加，而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本。”
從中國國內(nèi)的經(jīng)濟學(xué)教科書來看，一般把公共品定義為，是由政府部門提供的，并由社會全體成員共同享用的物品和服務(wù)。
根據(jù)公共品的概念，一般把國防、外交、立法、司法和政府的公安、環(huán)保、工商行政管理以及從事行政管理的各部門所提供的服務(wù)，稱為純公共品；把教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、應(yīng)用科學(xué)研究、體育、農(nóng)林技術(shù)推廣、自來水、供電、郵政、市政建設(shè)、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等向社會提供的物品，稱為準(zhǔn)公共品（亦稱混合品）。顧笑然則認(rèn)為把準(zhǔn)公共定義為準(zhǔn)私人品更為準(zhǔn)確。
與公共品相對應(yīng)的是私人品，即凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有競爭性和排他性的物品。所謂競爭性，是指一個人消費了某種物品將會減少其他人消費該物品的數(shù)量。所謂排他性，是指一個人使用或消費某個物品必然排斥他人對這個物品的消費，只有付費才可以使用。即他人不能同時使用或消費該物品，比如，一件衣服不可能同時供兩個以上的人穿在身上。
二、對公共品的置疑
在西方，公共品理論上的研究雖有數(shù)百年的歷史，對公共品這一概念在實際使用時基本是明確的，但在界定公共品的概念上卻存在很大的分歧，而這些分歧直接影響了對公共品的范圍、分類以及公共品的供給主體與供給方式的研究。
一部分經(jīng)濟學(xué)研究者認(rèn)為，公共品包括提供的產(chǎn)品和服務(wù)。故在表述公共品的概念時，則認(rèn)為公共品是指由政府提供的用于滿足社會全體成員共同需要的產(chǎn)品和服務(wù)。
另一部分經(jīng)濟學(xué)研究者認(rèn)為，“公共品”與“公共服務(wù)”這兩個措辭所表述的內(nèi)容是一樣的，沒有必要同義詞重復(fù)使用。即認(rèn)為公共品是由政府提供的用于滿足社會全體成員共同需要的產(chǎn)品。并根據(jù)產(chǎn)出的不同形式，把政府提供的產(chǎn)出分為兩種：一種是公共品，即政府產(chǎn)出的產(chǎn)品形式；另一種是公共服務(wù)，即政府產(chǎn)出的服務(wù)形式。在經(jīng)濟學(xué)中，產(chǎn)出可以分為產(chǎn)品和服務(wù)兩種形式。它們的區(qū)別卻在于：產(chǎn)品是有形的產(chǎn)出，而服務(wù)是無形的產(chǎn)出；產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費可以在時間、空間上相分離，而服務(wù)的生產(chǎn)與消費在時空上是一體的。從這個意義上講，政府的有些產(chǎn)出是有形的，如所供應(yīng)的水、電、氣等；有些產(chǎn)出則是無形的，如教育、醫(yī)療、保健等。按此邏輯推理，有形的公共產(chǎn)出應(yīng)是公共產(chǎn)品，無形的公共產(chǎn)出則應(yīng)是公共服務(wù)，但二者都是政府為滿足社會全體成員公共需要的行為。
也有一部分經(jīng)濟學(xué)研究者認(rèn)為，在經(jīng)濟學(xué)中所創(chuàng)造和使用的公共品這一措辭，是具有其特定的含義的，并不是從政府產(chǎn)出的產(chǎn)品物質(zhì)形式去定義的。薩繆爾遜（薩繆爾遜，《經(jīng)濟學(xué)》82頁，1 192~1 203頁）在闡釋公共品這一概念時，并不是將其當(dāng)做政府行為的一種結(jié)果，而是當(dāng)做具有特定性質(zhì)的一類物品。他在說明公共品時，所使用的例子有國防、安全、燈塔、法治和秩序、交通設(shè)施、醫(yī)療保健、環(huán)境以及科研與教育等。在他的分析中，公共品并不是因其產(chǎn)出的實物形式而與公共服務(wù)相對應(yīng)的一個概念，而是將私人產(chǎn)品作為對應(yīng)概念。在他看來，具有積極的或者正的外部效果的產(chǎn)出才是公共品，不存在外部效果的產(chǎn)出則是私人產(chǎn)品。薩繆爾遜在論述公共品和私人產(chǎn)品這一對概念的同時，還進(jìn)一步使用了市場產(chǎn)品和集體產(chǎn)品這一對概念。市場產(chǎn)品是由市場決策、配置而產(chǎn)出的，而集體產(chǎn)品則是由政治和政府決策而產(chǎn)出的。由此可見，所謂公共品和私人產(chǎn)品是針對產(chǎn)出的特定屬性而言的，而所謂的市場產(chǎn)品和集體產(chǎn)品則是針對產(chǎn)出的機制、方式和制度而言的。
還有不少經(jīng)濟學(xué)研究者，從不同角度（國家分配論、社會共同需要論、國家契約論等）、不同層面（政治層面、經(jīng)濟層面、制度層面、社會倫理道德層面）對公共品的本質(zhì)屬性與特征進(jìn)行探究與置疑，或是從公共品的提供者或消費者角度入手對公共品定義提出置疑，認(rèn)為產(chǎn)品提供方式和消費方式的選擇取決于很多制度性的因素，而非基于產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，如經(jīng)濟發(fā)展水平、社會制度等因素卻決定著政府供給水平和供給范圍，影響著人們對某種產(chǎn)品效用評價的高低。因而，認(rèn)為僅從提供者或消費品的角度很難準(zhǔn)確定義公共品。
而大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)研究者，都采用非競爭性和非排他性兩個標(biāo)準(zhǔn)來定義公共品，但也有人持有異議，認(rèn)為這兩個標(biāo)準(zhǔn)還不能準(zhǔn)確反映公共品的本質(zhì)屬性，因為這兩個標(biāo)準(zhǔn)具有歷史性和動態(tài)性的特征，并不能完全成為界定公共品的充分條件。
三、對公共品的理解
公共品，它不是一般意義上的物品或服務(wù)，是不可能被私有化的，能被私有化的，只能稱準(zhǔn)私人品；也不是用來交換的一般產(chǎn)品或商品，能被用來交換的，只可稱為準(zhǔn)私人品，是不可能靠市場經(jīng)濟的方式來運作的。
對于公共品的理解，最好從以下幾個方面把握。其一，公共品在提供上具有非競爭性。這就意味著公共品為全體成員或大多數(shù)人同時消費，而多增加一個人消費對其他人所造成的邊際成本為零。其二，公共品在消費上具有非排他性。一個人或一些社會成員享受這些物品或服務(wù)，并不排斥其他社會成員同時享用。其三，公共品在效用上的不可分割性。公共品是向全社會人員共同提供的、具有共同受益或聯(lián)合消費的特點，其效用為整個地區(qū)或城市的全體居民所共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某個地區(qū)或城市、某些個人或企業(yè)享用。而準(zhǔn)公共品則只是部分地區(qū)、部分城市、部分居民所共享、共同受益或集體消費。其四，公共品在享用上的免費性。公共品是人們在取得公共品時所得和所費之間完全不對稱，而在享用公共品的使用價值時一般采用免費方式。而準(zhǔn)公共品則是采取收費方式，若收費則稱為準(zhǔn)私人品。其五，公共品在享用范圍上的空間性。公共品是全社會的全部居民受益。而準(zhǔn)公共品只是在某地區(qū)內(nèi)、某城市內(nèi)的居民受益，而不在某地區(qū)、某城市內(nèi)的居民不受益或受益較少。
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關(guān)鍵詞：縣域財政；公共服務(wù)能力；提升路徑
中圖分類號：F812．7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2008）05-0079-05
一、問題的提出
縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發(fā)揮了重要的作用，在宏觀上為相關(guān)體制的轉(zhuǎn)換、制度政策的順利實施以及實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控做出了重要貢獻(xiàn)。同時，在微觀上又通過對轄區(qū)內(nèi)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接影響絕大多數(shù)人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：
1．縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質(zhì)
新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區(qū)的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導(dǎo)致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優(yōu)點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現(xiàn)點，面臨著財政壓力、財政風(fēng)險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調(diào)整：二是財政制度的調(diào)整。財政政策上的調(diào)整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內(nèi)對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調(diào)整屬于基礎(chǔ)性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。國內(nèi)外歷史經(jīng)驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進(jìn)公共財政和民主財政制度的建立，持續(xù)的財政壓力最終導(dǎo)致公共財政和民主財政制度的演進(jìn)。筆者認(rèn)為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優(yōu)先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調(diào)整方案是中國政府的理性選擇，進(jìn)而推動中國民主財政改革的進(jìn)程。
2．縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]
從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經(jīng)濟，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的沖擊、長期持續(xù)的需求和供給的矛盾、分稅制引發(fā)的財政收支矛盾、轉(zhuǎn)移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農(nóng)”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關(guān)重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機制至關(guān)重要。
3．縣域財政關(guān)系到大多數(shù)人口的福祉
有研究表明，目前我國縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府共同承擔(dān)了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%―60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出[2]。縣域財政的重要性由此可見一斑。根據(jù)公共福利經(jīng)濟理論，社會總效用函數(shù)是社會成員個體福利效用之和，而公共產(chǎn)品理論表明，個人的效用函數(shù)為他所消費的私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的函數(shù)，即Fi=f(Xi，G)。其中，F(xiàn)i為社會成員i的效用函數(shù)；Xi為i所消費的所有私人產(chǎn)品；G為i所消費的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)），因其消費的非排他性特征，i所處社區(qū)中的公共產(chǎn)品數(shù)量是固定的；i=1，2，3……n。結(jié)合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮(zhèn)（2002年）。縣域國土面積占了全國的62%，人口總數(shù)占全國的70%。[3]由于縣域財政以絕對責(zé)任主體的角色承擔(dān)了全國70%人口的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（G）主要的供給責(zé)任，其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量便成為其轄區(qū)內(nèi)居民個人消費效用函數(shù)的重要變量。再結(jié)合我國的特殊國情，目前我國縣轄區(qū)多為農(nóng)業(yè)地區(qū)，所轄人口的絕大多數(shù)也是農(nóng)民。而當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已成為制約“三農(nóng)”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數(shù)，由此可得知下列影響關(guān)系：縣域財政GFi社會總福利函數(shù)。顯然，縣域財政通過影響絕大多數(shù)人口的效用水平而影響國民的總福利水平。
縣域財政地位的實現(xiàn)體現(xiàn)在其公共服務(wù)能力極大提高上，較高的財政公共服務(wù)能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務(wù)能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務(wù)能力界定后，指出影響縣域財政公共服務(wù)能力的指標(biāo)，進(jìn)而提出具體的提升路徑。
二、縣域財政公共服務(wù)能力及影響指標(biāo)分析
財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現(xiàn)，是政府財政能力的實踐環(huán)節(jié)。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達(dá)到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務(wù)能力。縣域財政公共服務(wù)能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認(rèn)知、理解、接受、整合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，通過運用、控制財政資源，能達(dá)到的對公共需要滿足及公共服務(wù)政策目標(biāo)實現(xiàn)的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權(quán)力、行為的綜合實踐。
影響縣域財政公共服務(wù)能力的因素可以從以下幾個指標(biāo)進(jìn)行分析：
1．縣域財政對公共政策的把握能力
公共政策實質(zhì)上是指以民眾對公共利益選擇為依據(jù)，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認(rèn)知、理解、接受的能力。對公共政策內(nèi)容及精神實質(zhì)的認(rèn)知、理解、接受是對公共政策執(zhí)行中準(zhǔn)確性的把握，對政策目標(biāo)的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執(zhí)行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區(qū)所出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關(guān)的資料信息、并提出新的政策設(shè)想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現(xiàn)公共服務(wù)預(yù)期效果的成功率就會越大。
2．縣域財政支出可用資金總量
縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規(guī)模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務(wù)能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務(wù)能力“量”的指標(biāo)。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了縣域內(nèi)綜合的經(jīng)濟實力，從而決定財源的多寡，進(jìn)而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內(nèi)可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產(chǎn)力水平的高低很大程度上取決于縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率的高低，能帶來高附加值的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)的的運用程度等等。二是財政體制的分權(quán)及完善程度。分權(quán)涉及到層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的自治權(quán)的劃分，層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的經(jīng)濟決策權(quán)的劃分，層級政府間支出責(zé)任、稅收權(quán)力、債券權(quán)力的劃分等等，分權(quán)程度及其完善程度決定著縣域經(jīng)濟權(quán)利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權(quán)的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數(shù)額。三是縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。均衡合理的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)布局能充分地保障縣域財政收入的穩(wěn)定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。
3．縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)
縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)決定著縣域財政運用財政資金質(zhì)量的高低，可用財政資金的支出結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，說明縣域財政公共服務(wù)能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質(zhì)”的指標(biāo)。決定縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結(jié)構(gòu)，來影響縣域財政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進(jìn)步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。縣域內(nèi)農(nóng)村人口和城市人口的比重，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉(zhuǎn)變程度。中國政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域，承擔(dān)起公共領(lǐng)域的事務(wù)，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域投入的比重會大一些，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發(fā)展政策重心。縣域財政支出會隨著每一階段國家社會經(jīng)濟政策的擺動而變化，國家政策發(fā)展重心會影響到縣域財政支出結(jié)構(gòu)比重。
4．縣域政府的公共服務(wù)程度
縣域財政的公共服務(wù)程度是衡量縣域政府財政服務(wù)優(yōu)劣的指標(biāo)，縣域政府公共服務(wù)程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學(xué)，代表其財政公共服務(wù)能力就越高，反之亦然。當(dāng)前，決定縣域政府的公共服務(wù)程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學(xué)，縣域政府的公共服務(wù)程度就越高。科學(xué)化的縣域政府職能內(nèi)涵包括：服務(wù)性的縣域政府，以民眾的需要和認(rèn)同為第一行政標(biāo)準(zhǔn)；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領(lǐng)域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進(jìn)行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴(yán)格地遵照法律進(jìn)行；負(fù)責(zé)任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規(guī)則負(fù)責(zé)，同時也要對自己的財政行為及產(chǎn)生的行為后果負(fù)責(zé)。二是縣域政府體制架構(gòu)。政府體制是指政府機關(guān)為推行其政務(wù)所建立的責(zé)權(quán)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運行體系、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務(wù)程度的制度基礎(chǔ)。有效的政府管理來自有效的政府體制架構(gòu)。[5]按照組織行為學(xué)的理論，組織就是一種能量轉(zhuǎn)化的載體。政府組織首先把物質(zhì)資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進(jìn)行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強度，也即將對縣域政府公共服務(wù)程度產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權(quán)責(zé)體系，并且依據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則努力構(gòu)建行政高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府結(jié)構(gòu)體系，這對縣域政府公共服務(wù)程度的提升是有實質(zhì)性意義的。三是縣域政府的創(chuàng)新能力。縣域政府的創(chuàng)新能力也影響著縣域公共服務(wù)程度。縣域政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)在三個方面：首先表現(xiàn)在知識的占有、知識的應(yīng)用和知識的創(chuàng)新上，核心是對人才的重視。其次表現(xiàn)在縣域地方政府的體制創(chuàng)新能力上，核心是政府規(guī)模、分工、功能的設(shè)計上。最后還體現(xiàn)在縣域政府其自身的制度創(chuàng)新能力上。縣域政府的制度創(chuàng)新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適合先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現(xiàn)出來的能力。
三、縣域財政公共服務(wù)能力的提升路徑
針對影響縣域財政公共服務(wù)能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務(wù)能力的幾點建議：
1．提升縣域財政的自給能力
縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進(jìn)行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認(rèn)為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認(rèn)為縣域財政的自給能力是缺乏的。縣域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數(shù)來衡量：
縣域財政自給能力系數(shù)=縣域財政的公共預(yù)算收入縣域財政的公共預(yù)算支出
通過這一簡單的公式，考慮到當(dāng)前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數(shù)會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現(xiàn)為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學(xué)者們反復(fù)論證的事權(quán)與財權(quán)的劃分問題，劃分的結(jié)果在縣域這里往往表現(xiàn)為分母大，而分子小，導(dǎo)致計算的結(jié)果小于1。二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內(nèi)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都有關(guān)系，縣域綜合生產(chǎn)力水平不高，根本上導(dǎo)致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進(jìn)行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大縣域支柱產(chǎn)業(yè)，加大對農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，從而消除經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。同時，努力促進(jìn)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)科技的創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟增長方式由勞動密集型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高縣域經(jīng)濟運行質(zhì)量，并且促進(jìn)縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。
筆者認(rèn)為，無論是重新進(jìn)行制度安排、還是提高縣域本身的財源結(jié)構(gòu)和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認(rèn)的是，中國當(dāng)前的財政制度模式及農(nóng)村城市二元經(jīng)濟模式、財政管理模式是一個時期內(nèi)國家不斷調(diào)整各種經(jīng)濟利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態(tài)，是一種制度結(jié)構(gòu)的供給完全適應(yīng)需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態(tài)并不意味著，每個人對現(xiàn)有的規(guī)則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現(xiàn)存的制度制約確定和創(chuàng)立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達(dá)成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發(fā)生。而這種制度變遷我們不期望短時間內(nèi)發(fā)生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。
2．提升縣域財政對公共政策的把握能力
（1）提高縣域財政執(zhí)行人員公共政策的理論水平、知識結(jié)構(gòu)、社會實踐程度，從而加強財政執(zhí)行人員對公共政策在政治、經(jīng)濟效益及社會收益上的獲得有充分的認(rèn)知，進(jìn)而對公共政策的目標(biāo)及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執(zhí)行下去；（2）加強縣域財政執(zhí)行人員的財政職業(yè)素質(zhì)教育，規(guī)范其行為，做到在執(zhí)行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執(zhí)行所要達(dá)到的目標(biāo)，并在公共政策的執(zhí)行過程中不斷調(diào)整自己的執(zhí)行行為。比如在中央整頓亂收費政策執(zhí)行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執(zhí)行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責(zé)制度。嚴(yán)格縣域財政的考核制度，增強財政行政人員的公共政策執(zhí)行過程的責(zé)任意識，對執(zhí)行風(fēng)險進(jìn)行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎(chǔ)上，對出現(xiàn)重大錯誤人員要進(jìn)行問責(zé)；（4）制定法制化、規(guī)章化的公共政策的執(zhí)行程序。這樣才能使公共政策執(zhí)行時有依據(jù)作為參考，增強政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認(rèn)知、執(zhí)行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯(lián)系，主動把自己對公共政策的理解、執(zhí)行情況與上級政府及財政部門進(jìn)行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。
3．提升縣域政府的公共服務(wù)程度
（1）轉(zhuǎn)變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規(guī)律，正確處理政府與市場的關(guān)系，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進(jìn)步，逐步擴大政府公共物品的供給范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障服務(wù)、福利、公共安全網(wǎng)、公共信息、農(nóng)村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產(chǎn)投資型的縣域財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權(quán)劃分，形成合理的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各種行政權(quán)力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責(zé)任追究制度以及信息反饋機制。這些措施，一方面解決了行政權(quán)的重復(fù)交叉問題，另一方面也提高了行政權(quán)運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務(wù)的實現(xiàn)方式和手段。在縣域政府公共服務(wù)實現(xiàn)過程中，注重經(jīng)濟、行政、社會等各種實現(xiàn)方式的綜合運用，大力倡導(dǎo)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化等先進(jìn)的電子政務(wù)工具在公共服務(wù)中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務(wù)的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務(wù)的創(chuàng)新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務(wù)實現(xiàn)方式的創(chuàng)新、公共服務(wù)提供手段的創(chuàng)新，等等。如在公共服務(wù)實現(xiàn)方式上，對一些規(guī)模經(jīng)濟特征不強、可以形成成本合理補償機制的公共服務(wù)可以適時引入市場機制或第三部門等民間機構(gòu)。
4．科學(xué)界定財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，實現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化
公共服務(wù)能力不僅是指對公共服務(wù)量的滿足，而且也表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度，由于縣管轄區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)村人口的存在，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)享受上表現(xiàn)出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展，這有賴于縣域財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的科學(xué)界定，從而使科學(xué)目標(biāo)指導(dǎo)行動，最終實現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化，提升縣域公共服務(wù)能力在“質(zhì)”上的飛躍。[7]
從縣域的實際情況出發(fā)，縣域財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)應(yīng)分四個層次：第一層次是保證縣鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的行政、公檢法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)提供機構(gòu)等社會秩序保障機構(gòu)能夠順利運轉(zhuǎn)，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業(yè)人員的生存、貧困家庭的救濟，孤苦老人的贍養(yǎng)，縣鄉(xiāng)貧富差距過大，優(yōu)先解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題。第三個層次是努力實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各政府間公共服務(wù)能力的均等化，區(qū)域的公共服務(wù)水準(zhǔn)得以切實保障，居民都享有同等的就業(yè)、求學(xué)、交通等方面機會與服務(wù)，資源得到優(yōu)化配置，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。第四個層次是通過縣轄區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮本地區(qū)的各自比較優(yōu)勢和縣域經(jīng)濟、政治、文化內(nèi)在共同點，彼此扶持，構(gòu)建出全國互聯(lián)性縣域政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系，共同實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
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我國高校原有行政學(xué)本科專業(yè)多數(shù)是在政治學(xué)的母體中分離出來的,普遍存在課程設(shè)置老化、陳舊,課程內(nèi)容交叉、重復(fù),重理論、輕實踐,針對性、實用性不強,學(xué)科理論基礎(chǔ)薄弱,學(xué)科視野狹窄,未能跟上國外學(xué)科發(fā)展的步伐等弊端。針對這些問題,近幾年來,我系下大力氣進(jìn)行教學(xué)體系及課程內(nèi)容改革,積極進(jìn)行教學(xué)理論體系創(chuàng)新,大量增加跨學(xué)科、前沿性和應(yīng)用性課程及教學(xué)內(nèi)容,塑造行政管理專業(yè)應(yīng)用型定位的新形象。
——重視行政管理專業(yè)教改研究,進(jìn)行行政管理教學(xué)理論體系創(chuàng)新。近幾年來,我們把行政管理教學(xué)理論體系創(chuàng)新放在突出地位,積極申報和實施相關(guān)課題的研究,先后承擔(dān)了教育部(國家教委)、福建省教委和廈門大學(xué)的近十項教改課題的研究,其中包括“國家教委面向21世紀(jì)課程改革計劃”行政管理專業(yè)的兩個項目——“政策科學(xué)的教學(xué)內(nèi)容改革研究”和“比較政府的教學(xué)體系研究”,福建省教委的兩個項目——“公共管理教學(xué)理論創(chuàng)新研究”和“政治學(xué)課程教學(xué)體系及內(nèi)容改革研究”,廈門大學(xué)“面向21世紀(jì)系列教材建設(shè)計劃”(行政管理子系列)和“公共管理學(xué)科的案例教學(xué)法”等課題的研究。
——改造行政學(xué)專業(yè)舊的課程體系,大量增加跨學(xué)科、前沿性和應(yīng)用性的課程以及教學(xué)內(nèi)容。在短短的四年中,我系對行政管理專業(yè)的培養(yǎng)方案進(jìn)行了兩次較大幅度的調(diào)整與修訂,及時刪除或合并過時、交叉、重復(fù)、理論與實踐嚴(yán)重脫節(jié)的課程及教學(xué)內(nèi)容,大量增加作為學(xué)科新基礎(chǔ)或反映學(xué)科前沿的實踐性、應(yīng)用性強的課程。這些新增的課程包括:經(jīng)濟學(xué)、政府經(jīng)濟學(xué)、西方經(jīng)濟學(xué)、公共財政學(xué)、公共組織理論、政策分析方法、公共部門績效評估、公共人力資源管理、公共管理倫理學(xué)、公共管理技術(shù)、TQM在公共部門中的應(yīng)用,人才測評、社會保障、貨幣政策等。目前我系已形成了一個較好反映行政管理學(xué)科發(fā)展現(xiàn)狀,有較強的綜合性、應(yīng)用性、較完整、合理的行政管理專業(yè)培養(yǎng)方案及課程體系。
——加強教材建設(shè),形成適應(yīng)于培養(yǎng)復(fù)合型、應(yīng)用型公共管理人才需要的教材系列。近幾年來,為鞏固教研成果,探索公共管理人才培養(yǎng)新模式,提高教學(xué)質(zhì)量,我系狠抓教材建設(shè),陸續(xù)出版了“公共管理與政策分析叢書”(1998年起由中國人民大學(xué)出版社出版)、“政治學(xué)與行政學(xué)系列教材”(1999年起由中國社會科學(xué)出版社出版)和“廈門大學(xué)MPA教材”(1998年由福建人民出版社出版)三套16本本科生及研究生教材。這更新了教材及課程內(nèi)容,并把教研成果鞏固下來。目前,我們已做到了大部分主干課和主要必修課都有本系自編、自著的教材或教學(xué)參考書。這些教材的出版受到了學(xué)生的歡迎,也得到學(xué)術(shù)界的好評,尤其是《政策科學(xué)》、《公共管理學(xué)》、《政治學(xué):概念、理論和方法》、《比較政府》等書因其知識創(chuàng)新力度大,較好地反映國內(nèi)外的教學(xué)與科研成果,貼近轉(zhuǎn)軌時期我國公共管理和政治發(fā)展的實際而在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了廣泛的影響,并為許多高校用作教材或教學(xué)參考書。
二、堅持教學(xué)與科研并舉,以科研助教學(xué),以教學(xué)促科研
一方面,我們采取各種措施,鼓勵教師進(jìn)行科學(xué)研究,為國家和省部級的科研課題的申報和研究創(chuàng)造各種便利條件;出臺獎勵課題研究及成果的措施;設(shè)立系級科研基金,支持教師進(jìn)行獨立性研究,資助學(xué)術(shù)專著出版。
另一方面,我系提倡和引導(dǎo)教師將科研成果迅速應(yīng)用于課程教學(xué)之中,使科研成果迅速轉(zhuǎn)化為教學(xué)效益。這種轉(zhuǎn)化體現(xiàn)在教學(xué)的各個基本環(huán)節(jié)之中。例如,在教案準(zhǔn)備上,及時將最新科研成果溶入講稿中,增加教學(xué)的新內(nèi)容;在教材編寫上,要求出有一定學(xué)術(shù)水平的“專著性教材”,而不是拼拼湊湊的低水平重復(fù)作品,或直接以學(xué)術(shù)專著作為教學(xué)參考書。在課堂教學(xué)中,提倡“研討式教學(xué)”,將課研課題所涉及的學(xué)科或課程領(lǐng)域的最新動態(tài)、爭論的熱點和焦點以及重大的理論與實踐問題介紹給學(xué)生,引導(dǎo)學(xué)生加以討論,讓學(xué)生跟蹤學(xué)科前沿,并從中學(xué)習(xí)如何理論聯(lián)系實際。
三、堅持本科生教育與研究生教育并重,以研究生教育發(fā)展推動本科生教育發(fā)展
近幾年來,我系行政管理專業(yè)研究生教育發(fā)展迅速,從2000年起該專業(yè)的研究生招生數(shù)量已超過了本科生的招生數(shù)量。如果再加上今年MPA(公共管理碩士)專業(yè)學(xué)位招生的啟動,那么研究生的數(shù)量將是本科生數(shù)量的3～4倍。我系的教育結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生重大變化,將從以本科教育為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐匝芯可逃秊橹鳌Ｃ鎸@種結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變,如何正確處理好本科生與研究生教育的關(guān)系,就成為一個突出的問題。在處理這一問題上,我們達(dá)成的共識是:不能因研究生規(guī)模的擴大而忽視或削弱本科生教育,相反,必須堅持本科生教育的基礎(chǔ)地位,本科生教育與研究生教育并重,以研究生教育的發(fā)展帶動本科生教育的發(fā)展。我系特別注意把行政管理及MPA研究生的教研成果引入本科生教學(xué)之中,以此促進(jìn)和提高本科生的教學(xué)質(zhì)量。
我系的行政管理碩士點建立于20世紀(jì)90年代初。從一開始,我們就在專業(yè)方向、培養(yǎng)方案及課程設(shè)置上注意與國外接軌,設(shè)置跨學(xué)科、綜合性和應(yīng)用性課程,特別是在全國率先設(shè)立政策分析方向,開設(shè)相關(guān)的系列課程(包括政策科學(xué)原理、公共政策、政策分析方法、公共選擇理論等);我系也是我國MPA專業(yè)學(xué)位的發(fā)起、論證單位之一,并較早進(jìn)行MPA教育的自主試驗(從1995年開始,我系與福建省委組織部及廈門市委組織部聯(lián)合開辦MPA學(xué)位班,現(xiàn)已招滿6屆),取得了積極成效。這項“MPA培養(yǎng)方案設(shè)計與實踐”成果得到了由國內(nèi)知名專家組成的鑒定組的高度評價,認(rèn)為“該成果對中國MPA的培養(yǎng)方案、培養(yǎng)模式進(jìn)行了有益的探索,在MPA培養(yǎng)方案設(shè)計與實踐上屬于國內(nèi)開創(chuàng)性成果,具有先進(jìn)性、系統(tǒng)性和實用性,達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先水平,已應(yīng)用到多個MPA實驗班和行政管理研究生班,取得了顯著的人才培養(yǎng)效益,為福建省培養(yǎng)跨世紀(jì)行政管理干部做出突出貢獻(xiàn),為全國設(shè)置MPA專業(yè)碩士學(xué)位積累了經(jīng)驗。該項成果有重大的社會效益,為推動我國MPA教育起到先導(dǎo)和示范作用。”該項成果2000年獲得福建省優(yōu)秀教學(xué)成果特等獎以及廈門大學(xué)優(yōu)秀教學(xué)成果一等獎。我們把行政管理專業(yè)碩士生及MPA培養(yǎng)方案以及課程設(shè)置的某些思路和做法引入本科生的培養(yǎng)方案及課程設(shè)置的修訂中,把研究生課程的部分教學(xué)內(nèi)容及教學(xué)方式也引入本科生的教學(xué)之中,從而加快了本科生教學(xué)改革的步伐,促進(jìn)了本科生教育的發(fā)展。
四、推行以案例教學(xué)為中心的教學(xué)改革,加快教學(xué)方式的現(xiàn)代化
行政管理(行政學(xué))專業(yè)由學(xué)術(shù)型向應(yīng)用型的轉(zhuǎn)變,不僅要求課程體系及教學(xué)內(nèi)容的創(chuàng)新,而且要求教學(xué)方式的更新。在國外尤其是美國,管理學(xué)科(包括工商管理和公共管理)所采用的主要教學(xué)方式是案例教學(xué)法,輔之以理論講授、情景模擬、角色扮演和實習(xí)等。通過案例教學(xué),讓學(xué)生接觸大量現(xiàn)實的或虛擬的案例,學(xué)習(xí)和積累實際的管理經(jīng)驗,培養(yǎng)分析問題和解決問題的能力。這是國外管理學(xué)科教學(xué)的成功經(jīng)驗之一,很值得借鑒。為實現(xiàn)行政管理專業(yè)由傳統(tǒng)學(xué)術(shù)型向應(yīng)用型的轉(zhuǎn)變,從2000年開始,我系全面推行了以案例教學(xué)法為中心的教學(xué)方式改革,力求在保留傳統(tǒng)的理論講授優(yōu)勢基礎(chǔ)上,全面采用現(xiàn)代化教學(xué)方式。這些改革包括了三個環(huán)節(jié)或階段,即理論準(zhǔn)備、部分試點和全面鋪開,打算在五年的時間內(nèi)完成。目前我們正在進(jìn)行的工作有:
第一,案例教學(xué)法的理論探討和準(zhǔn)備。主要是研究案例教學(xué)法的基本理論問題,包括案例教學(xué)法的目的、要求和特點,案例教學(xué)法的構(gòu)成要素與過程,如何編寫和講授案例,學(xué)生如何適應(yīng)和參與案例教學(xué)等方面。特別是通過實施我系所承擔(dān)的“廈門大學(xué)新世紀(jì)高等教育教學(xué)改革工程”項目——“公共管理中的案例教學(xué)法研究”的課題研究工作,爭取在案例教學(xué)法的理論研究上有所突破,在實驗環(huán)節(jié)上取得經(jīng)驗。
第二,抓緊案例庫的建設(shè)。我系動員全體教師和研究生搜集、整理和編寫案例。尤其鼓勵教師做實證研究,通過調(diào)查研究,發(fā)現(xiàn)并編寫案例;同時注重國外案例的引進(jìn)和翻譯工作。目標(biāo)是5年內(nèi)積累案例300個(重要案例有音像材料)。
第三,進(jìn)行案例教學(xué)法的試點。我系要求從2001年開始,在較有條件的課程如行政管理學(xué)、政策分析、比較政府、人力資源管理、管理學(xué)、政府經(jīng)濟學(xué)、公共關(guān)系、市政管理等課中進(jìn)行以案例教學(xué)為中心的教學(xué)方式改革試驗,以取得經(jīng)驗,全面鋪開。
第四,建設(shè)高水平的案例教學(xué)室和案例實驗室。近期學(xué)校及學(xué)院投入1000萬元用于公共管理及法律學(xué)科的教學(xué)、實驗和辦公條件的改造和建設(shè),特別是建成國內(nèi)一流的案例實驗室、案例教學(xué)室及多媒體教室,這為我系進(jìn)行教學(xué)方式改革提供了良好的硬件設(shè)施。
五、注重社會實踐環(huán)節(jié)及技能訓(xùn)練,培養(yǎng)學(xué)生分析和解決實際問題的能力
作為廈門大學(xué)文科社會實踐改革試點,自從1991年起,我系開始探索學(xué)生掛職鍛煉、參加社會實踐的新路子,實行畢業(yè)班(大四)學(xué)生到實習(xí)單位頂崗上班、掛職鍛煉一學(xué)期。該項實驗取得了較好的效果,近年來,我們建立起廈門、三明和泉州三個實習(xí)基地;與此同時,采取多項措施加強學(xué)生的社會實踐工作。例如,鼓勵教師結(jié)合所授專業(yè)課程,開展有針對性的社會實踐活動,如《比較政府》課程主講教師帶學(xué)生到廈門市監(jiān)察局開展調(diào)研,了解現(xiàn)實政府運作情況,《行政法學(xué)》課程主講教師帶學(xué)生到法院旁聽行政訴訟案審理;利用寒暑假組織學(xué)生進(jìn)行社會實踐尤其是社會調(diào)查,今年暑假,我們組織起“轉(zhuǎn)軌時期政府行政管理方式的轉(zhuǎn)變”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的現(xiàn)狀、問題及其解決”和“老年人社會保障問題”三個課題在本市、福建省、廣東省及其他相鄰省份進(jìn)行調(diào)查,形成三個調(diào)研報告,并寫出一系列的論文,取得較好成果,參加調(diào)研的學(xué)生普遍反映收獲大,受到很好的鍛煉。又如,我們鼓勵學(xué)生參加教師所承擔(dān)的課題研究及調(diào)研工作,從中得到分析和解決問題能力及科研寫作能力的訓(xùn)練。此外,我們拿出教師創(chuàng)收所得資金,設(shè)定一年一度的本科生優(yōu)秀論文和調(diào)研報告獎,鼓勵和引導(dǎo)學(xué)生注重分析和解決實際問題和科研寫作能力的提高。這一措施在學(xué)生中反映較大,收到良好效果。
論文摘要：我國大陸地區(qū)和臺灣省的市場經(jīng)濟處于不同的發(fā)展階段，相應(yīng)地，在稅收管理制度方面也存在較大差異。通過對海峽兩岸在稅收管理體制、納稅申報制度、稅務(wù)制度、稅務(wù)處罰制度、稅務(wù)教育制度及納稅人服務(wù)制度等方面進(jìn)行比較研究，找出海峽兩岸在稅收管理制度方面的具體差異并進(jìn)行總結(jié)，對于不斷完善我國大陸地區(qū)的稅收管理制度進(jìn)而提高稅收管理水平，具有較大的現(xiàn)實意義。
稅收管理是一國籌集財政收入的根本保證，由于其涉及經(jīng)濟學(xué)(財政學(xué)、稅收學(xué))和管理學(xué)兩大學(xué)科領(lǐng)域，各國政府以及學(xué)術(shù)界都非常重視如何改革和完善本國的稅收管理制度。以往，在稅收管理制度的比較研究中，我國的理論界主要將目光關(guān)注于美、英、法、德、日等發(fā)達(dá)國家，而對我國市場經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的臺灣地區(qū)則關(guān)注有限。為此，筆者將對我國海峽兩岸的稅收管理制度進(jìn)行簡要比較并進(jìn)行總結(jié)，為不斷完善我國大陸地區(qū)的稅收管理制度提供思路參考。
1稅收管理體制的比較
稅收管理體制是稅收管理制度的核心問題，其實質(zhì)上就是解決中央與地方在稅收管理權(quán)限分配等方面的矛盾關(guān)系。稅收管理體制如果不完善，稅收管理制度就難以完善。
從實踐來看，我國的臺灣地區(qū)與大陸在稅收管理體制的改革方面具有一定的共性。臺灣在20世紀(jì)60年代以前，稅收管理權(quán)限高度集中于臺灣省政府，而市、縣政府的稅收管理權(quán)限非常有限。這種高度統(tǒng)一的稅收管理體制顯然難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，后來經(jīng)過多次改革和調(diào)整(主要于1951年、1967年和1992年進(jìn)行)，使得臺灣省的市、縣政府逐漸具有一定的稅收管理權(quán)限，擁有一定稅種的征管權(quán)和收入權(quán)，但是比較有限。目前，凡收入彈性大和征收范圍廣的稅種，比如所得稅、關(guān)稅、貨物稅、礦區(qū)稅和證券交易稅等均為臺灣省政府掌握，其取得的稅收收入占全部財政收入的六成，而市、縣地方政府僅為四成。由于稅收管理權(quán)限被臺灣省政府較多掌握，基層政府的積極性受到很大影響，進(jìn)一步下放稅收管理權(quán)限的呼聲一直存在。
我國大陸地區(qū)的稅收管理體制在建國初期高度集中于中央政府，后來經(jīng)過幾次下放和集中，反復(fù)多次，但總體還是以集權(quán)為主要特征。從20世紀(jì)80年代開始，為適應(yīng)經(jīng)濟改革需要，中央開始較大幅度下放稅收管理權(quán)(主要收入分享權(quán))，直至1994年的分稅制改革。1994年進(jìn)行的分稅制改革，地方政府雖然擁有了幾個地方稅種的征管權(quán)，但是主要稅種的收入基本由中央分享。由于地方稅種收入相對較少，難以滿足大多數(shù)地方政府履行公共職能的需要，使得一些地方政府“稅外收費”的問題比較嚴(yán)重。可見，大陸地區(qū)1994年開始實施的分稅制，其結(jié)果使中央集中了大部分的稅收財力，在增強中央政府宏觀調(diào)控能力的同時，也在一定程度上影響了地方政府的正常運轉(zhuǎn)。所以，目前乃至今后的一段時期，應(yīng)該按照公共財政基本框架的總體要求，進(jìn)一步改革和完善我國大陸地區(qū)的稅收管理體制。
由上可見，大陸地區(qū)和臺灣省的稅收管理體制改革就總體方向而言是一致的，都是逐步向基層政府“放權(quán)讓利”，以不斷完善“分稅制”(其實這也是市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家和地區(qū)比較典型的做法)。不過，從改革的實踐來看，大陸地區(qū)和臺灣省的分稅制改革還都不徹底，稅收管理權(quán)限都過多集中于高層政府，基層政府履行職能的財力還難以得到有效保證，這顯然難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，因此進(jìn)一步下放稅收管理權(quán)，就成為今后海峽兩岸稅收管理制度改革的一個共性問題。
2納稅申報制度的比較
納稅申報制度是稅收管理制度的起始環(huán)節(jié)。我國臺灣省的納稅申報制度的一個重要特色，就是對所得稅收實行“藍(lán)色申報”制度。所得稅收的征管比較復(fù)雜，難度相對較大，因此如何有效預(yù)防所得稅收的偷逃稅問題，也是現(xiàn)代稅收管理實踐中迫切需要解決的一個課題。臺灣省在所得稅方面實行“藍(lán)色申報”制度，通過將納稅人分類管理，較好地激勵和約束了納稅人依法納稅。
臺灣地區(qū)的稅收管理制度規(guī)定，營利事業(yè)所得稅的納稅人(相當(dāng)于我國企業(yè)所得稅的納稅人以及個人所得稅中私營企業(yè)和個體工商業(yè)戶等)，凡能夠按照會計制度和稅收管理制度的規(guī)定，有健全的財務(wù)制度(設(shè)置專門財務(wù)部門、人員，據(jù)實登記賬簿、保留憑證等)，并且能夠依法申報納稅的，可以申請使用“藍(lán)色申報表”。使用藍(lán)色申報表的納稅人，在申報納稅時可以享受很多便利和優(yōu)惠。比如簡化審核程序、允許延期申報、延長虧損抵補、提高業(yè)務(wù)招待費列支標(biāo)準(zhǔn)等。可見，使用藍(lán)色報表進(jìn)行納稅申報的納稅人，可以得到實實在在的便利和優(yōu)惠。對于稅務(wù)機關(guān)而言，也可以減輕對這部分納稅人報稅資料的審核與稽查壓力，從而將稽查的主要精力轉(zhuǎn)向使用其他報表的納稅人。可見，“藍(lán)色申報”制度對于提高我國臺灣地區(qū)的稅收征管水平有著重要作用。
我國大陸地區(qū)從2001年開始，借鑒臺灣省等地的經(jīng)驗，開始對納稅人試行“A、B、C、D”評級和分類管理制度，就是將納稅人按照納稅信用程度從高到低劃分為4個等級，A、B級的納稅人可以享受較多稅收優(yōu)惠，而C、D級納稅人將是稅務(wù)機關(guān)稽查的重點。這一稅收管理制度對于預(yù)防偷逃稅具有一定的現(xiàn)實意義。不過，由于經(jīng)驗不足，現(xiàn)行的納稅人分類評級制度還難以做到像我國臺灣地區(qū)那樣完善，特別是對納稅人等級的評定工作，目前主要由基層稅務(wù)機關(guān)進(jìn)行，有的稅務(wù)機關(guān)在評定時甚至存在“矮子中選高個子”的問題，這顯然不利于這一制度的有效實施。基于此，可以借鑒臺灣省的“藍(lán)色申報”制度，將納稅人的信用評定工作進(jìn)行科學(xué)量化和動態(tài)跟蹤調(diào)整，并與具體重點稅種(比如先從所得稅開始)的征管相聯(lián)系，從而讓這一制度對納稅人真正起到激勵和約束作用。
3稅務(wù)制度的比較
稅務(wù)是指稅務(wù)人(稅務(wù)師及其事務(wù)所)在法定范圍內(nèi)，受納稅人或其他單位委托代為辦理各項涉稅事宜的總稱。建立和健全稅務(wù)制度對降低征稅成本、提高征稅效率以及維護征納雙方的合法稅收權(quán)益，都具有重要意義。
我國臺灣地區(qū)的稅務(wù)制度建立較早，至今已有40余年的歷史。目前從業(yè)的稅務(wù)人員有5萬余人，遍及整個臺灣地區(qū)，臺灣地區(qū)稅務(wù)人的主要任務(wù)有：接受委托，納稅申報事宜；建制建賬，包括記賬、撰寫涉稅文書等；行政復(fù)議和行政訴訟事宜；協(xié)助政府開展稅務(wù)教育；接受稅務(wù)咨詢；進(jìn)行稅收籌劃以及其他維護征納雙方合法權(quán)益的事宜。為保證稅務(wù)制度的全面實施，臺灣地區(qū)有關(guān)部門對稅務(wù)人賦予了較多的權(quán)利和義務(wù)，并且在有的稅法中規(guī)定，納稅人需委托有執(zhí)業(yè)資格的稅務(wù)師辦理相關(guān)涉稅事宜。由于制度較為完備再加上稅務(wù)市場發(fā)育健全，臺灣的稅務(wù)已經(jīng)成為稅收管理工作不可或缺的重要輔助力量。我國大陸地區(qū)的稅務(wù)起步較晚，20世紀(jì)80年代中后期，一些地區(qū)的稅務(wù)機關(guān)借鑒國際上的做法，在征管領(lǐng)域?qū)Χ悇?wù)進(jìn)行了有益探索。至20世紀(jì)90年代中期，稅務(wù)初具規(guī)模，國家稅務(wù)總局曾一度要把稅務(wù)全面引入稅收征管流程，后來由于“非中介”、“強制”等問題比較嚴(yán)重，使得稅務(wù)的發(fā)展受到很大影響。為此，20世紀(jì)90年代末我國又進(jìn)行了稅務(wù)行業(yè)的清理整頓，要求稅務(wù)機構(gòu)徹底與隸屬單位在編制、人員、財務(wù)、職能和名稱等方面徹底脫鉤，改制為由注冊稅務(wù)師作為出資主體的有限責(zé)任制或合伙制的稅務(wù)師事務(wù)所，以還原其“獨立中介”的市場地位。截止到2003年2月底，全國有稅務(wù)機構(gòu)(稅務(wù)師事務(wù)所)2307個，其中有限責(zé)任所1909個，合伙所398個。從業(yè)人員近5萬人，其中注冊稅務(wù)師有1．4萬人。不難看出，相對于我國大陸地區(qū)的市場經(jīng)濟總量及發(fā)展態(tài)勢，現(xiàn)有的稅務(wù)規(guī)模明顯偏弱。
2000年初，國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于在稅收工作中發(fā)揮注冊稅務(wù)師作用的通知》，要求各級稅務(wù)機關(guān)可以根據(jù)當(dāng)?shù)囟悇?wù)開展的實際情況，制定發(fā)揮注冊稅務(wù)師作用的具體辦法。對一些政策性強、技術(shù)難度高、涉稅事項較為復(fù)雜、納稅人自己做起來有困難的納稅事項，堅持在自愿的前提下，可以建議納稅人委托稅務(wù)，以保證國家稅收政策正確執(zhí)行，提高納稅申報質(zhì)量。但是，由于我國大陸地區(qū)的稅務(wù)發(fā)展時間還不長，納稅人還沒有“付費”委托稅務(wù)師辦理涉稅事宜的習(xí)慣，再加上相關(guān)扶持制度不完善，使得稅務(wù)市場發(fā)育嚴(yán)重滯后，很多稅務(wù)機構(gòu)長期處于業(yè)務(wù)不足的尷尬境地。基于此，可以借鑒我國臺灣地區(qū)的稅務(wù)制度經(jīng)驗，不斷完備旨在促進(jìn)稅務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的制度體系，逐步培育稅務(wù)的需求市場，進(jìn)而促使稅務(wù)在稅收管理工作中的效用最大化。
4稅務(wù)處罰制度的比較
稅務(wù)處罰是稅收管理制度的事后懲戒措施，是稅法剛性和尊嚴(yán)的最直接體現(xiàn)，也是震懾稅收違法犯罪行為不可缺少的重要保證。人們之所以懼怕稅法的尊嚴(yán)，能夠主動依法納稅，在相當(dāng)程度上是源于稅務(wù)處罰制度的存在。我國臺灣省的稅務(wù)處罰制度與大陸地區(qū)相比，主要有以下區(qū)別：①臺灣省的稅務(wù)處罰規(guī)定(以行政處罰為例)既包含在稅收程序法(《捐稅稽征法》)中，也分散規(guī)定于稅收實體法中，如《所得稅法》、《遺贈稅法》、《證券交易法》等都包含稅務(wù)處罰內(nèi)容；我國大陸地區(qū)關(guān)于稅務(wù)處罰的規(guī)定，一般違法行為由程序法《稅收征管法》界定，嚴(yán)重違法犯罪行為由《刑法》界定，而一般性的稅收實體法(如《個人所得稅法》、《增值稅暫行條例》等)則不再進(jìn)行具體界定。關(guān)于這一不同，很難界定二者誰更為科學(xué)，大陸地區(qū)的做法比較符合處罰統(tǒng)一原則，臺灣省的規(guī)定則更為符合“因稅制宜”的原則。②從稅務(wù)處罰的嚴(yán)厲程度來看，臺灣省對稅務(wù)違法犯罪行為的懲罰力度相對大陸地區(qū)要輕一些。比如臺灣省對稅務(wù)違法行為主要采取行政處罰為主，刑事處罰只是一種補充，很少使用。并且，就刑事處罰而言，稅收犯罪行為的當(dāng)事人，其最高刑期為5年，沒有死刑的規(guī)定。大陸地區(qū)則大不一樣，稅務(wù)處罰不斷向刑事處罰延伸。單從涉稅刑罰規(guī)定來看：管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑，甚至死刑都有涉及。嚴(yán)厲的涉稅刑罰規(guī)定固然有震懾稅收犯罪的積極作用，但是稅收管理更應(yīng)該重在“預(yù)防”，刑罰畢竟是最嚴(yán)厲的懲罰措施。一味依賴嚴(yán)厲的刑罰來震懾稅收犯罪，久而久之，容易出現(xiàn)刑罰震懾效應(yīng)遞減的問題，從長遠(yuǎn)來看，反而不利于震懾涉稅犯罪行為。因此，不斷完善我國大陸地區(qū)的稅收管理預(yù)防制度，逐步糾正稅務(wù)處罰刑罰化的傾向，也是今后完善大陸地區(qū)稅收管理制度的一個重要內(nèi)容。
5稅收教育及納稅人服務(wù)制度的比較
從以上探討中可以看出，完善的稅收管理制度應(yīng)該主要體現(xiàn)在制度的“預(yù)防”效果上，而預(yù)防稅收違法犯罪案件的發(fā)生，既要有稅務(wù)違法處罰的震懾和嚴(yán)密科學(xué)的稅收征管體系，也必須有完善的稅收教育制度及納稅人服務(wù)制度。只有依法納稅的觀念真正深入人心，讓納稅人從依法納稅的過程中切實享受到更好的服務(wù)，才可能對廣大納稅人形成觀念上的約束與激勵，進(jìn)而調(diào)動其依法納稅的主動性和積極性。
我國臺灣省的稅收教育工作由來已久，真正從“娃娃”抓起。臺灣省的財政部門每年都要在全省范圍內(nèi)推廣形式多樣、豐富多彩的全民稅收知識教育活動，充分利用各種媒體和渠道，發(fā)動全民特別是學(xué)生參與。利用電視傳媒對稅收知識競賽進(jìn)行現(xiàn)場直播，決賽優(yōu)勝者由臺灣財政部門的主要負(fù)責(zé)人親自頒獎，獲獎名單在主要報紙上公布。這一活動使全臺灣省的公民特別是在校學(xué)生，普遍受到了直觀的稅收教育。另外，臺灣的稅務(wù)部門也經(jīng)常性地向中小學(xué)生發(fā)放帶有稅收知識的漫畫、書籍以及紀(jì)念品，使得中小學(xué)生在不經(jīng)意問就逐步樹立了誠信依法納稅的觀念卜引。
相比較而言，我國大陸地區(qū)的稅收教育工作開展的時間還不長，一般都是在每年4月份即“稅收宣傳月”時集中在全國開展。經(jīng)常性、有重點、有計劃的稅收教育制度還未能建立起來。這也需要今后進(jìn)一步改革和完善。
