時(shí)間：2022-06-11 08:56:05
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政體制論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
（一）目標(biāo)管理對(duì)組織的適用性。
就組織與目標(biāo)的關(guān)系而言，不存在沒(méi)有目標(biāo)的組織，也沒(méi)有不以組織為依托的目標(biāo)。廣義上的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯(lián)系起來(lái)的系統(tǒng)。狹義上的組織就是指人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，互相協(xié)作結(jié)合而成的集體或團(tuán)體，如黨團(tuán)組織、工會(huì)組織、企業(yè)、軍事組織等等。組織的存在是為了實(shí)現(xiàn)組織特定的目標(biāo)，因此對(duì)組織的管理最終是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。目標(biāo)管理直接戳中組織管理的要害因素——目標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)協(xié)調(diào)控制組織內(nèi)的各項(xiàng)工作，使管理達(dá)到最佳效果。這不同于科學(xué)管理時(shí)期著重對(duì)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、組織運(yùn)行的基本原則、組織管理基本職能的改進(jìn)達(dá)到組織目標(biāo)，不同于行為科學(xué)時(shí)期通過(guò)對(duì)人的行為研究進(jìn)行提升組織效率達(dá)到組織目標(biāo)，也不同于現(xiàn)代管理以信息論、控制論和系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的注重外部因素和內(nèi)部因素相結(jié)合來(lái)管理組織等迂回的方式達(dá)到組織目標(biāo)。目標(biāo)管理的目標(biāo)制定、目標(biāo)分解與控制、目標(biāo)測(cè)評(píng)三個(gè)過(guò)程體現(xiàn)了計(jì)劃、決策、組織和控制等管理職能貫穿組織運(yùn)行的始終。目標(biāo)制定過(guò)程考察組織內(nèi)外環(huán)境以及可利用資源實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)行中對(duì)信息的搜索；目標(biāo)分解和控制是確定和捋順組織層級(jí)關(guān)系和職責(zé)的過(guò)程；目標(biāo)測(cè)評(píng)又是組織管理過(guò)程中不可或缺的評(píng)估和反饋過(guò)程。
（二）目標(biāo)管理對(duì)政府的適用性。
目標(biāo)管理產(chǎn)生于企業(yè)，取得良好效果后被引用到政府管理中。企業(yè)是自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，而政府是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力、進(jìn)行政治統(tǒng)治并管理社會(huì)公共事務(wù)的機(jī)關(guān)①，與企業(yè)單純追求高效率、高利潤(rùn)、簡(jiǎn)明目標(biāo)不同，政府的組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、管理的公共性以及行政權(quán)力的作用都使得政府管理活動(dòng)更加復(fù)雜化。因此，目標(biāo)管理在政府的應(yīng)用必須與政府組織結(jié)構(gòu)，政府性質(zhì)以及行政權(quán)力運(yùn)行相適應(yīng)。首先，目標(biāo)管理的實(shí)施流程與政府組織結(jié)構(gòu)相契合。政府結(jié)構(gòu)決定著其工作任務(wù)如何分配，如何進(jìn)行分工協(xié)作，它是執(zhí)行公共管理職能的基本體制。通常按照縱向和橫向兩個(gè)角度劃分為層級(jí)關(guān)系和協(xié)作關(guān)系[11]。這種縱向和橫向的結(jié)構(gòu)劃分是為了劃分各部門(mén)各層級(jí)政府部門(mén)的管理權(quán)限和管理職能，更好地進(jìn)行社會(huì)管理以及提供公共服務(wù)。目標(biāo)管理的過(guò)程要求組織有明確的邊界[12]，強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和個(gè)人的職責(zé)范圍，這與政府結(jié)構(gòu)有著不約而同的契合。其次，目標(biāo)管理理論強(qiáng)調(diào)人的職業(yè)精神、責(zé)任意識(shí)和自我實(shí)現(xiàn)，而政府管理的公共性一個(gè)重要的體現(xiàn)就是強(qiáng)調(diào)行政人員的公共性，即公共性應(yīng)是政府行政人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰，強(qiáng)調(diào)行政人員的敬業(yè)精神和責(zé)任意識(shí)。二者對(duì)職業(yè)精神和責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)調(diào)相吻合。最后，目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)制定目標(biāo)過(guò)程中各級(jí)成員的共同參與，而政府決策的發(fā)展趨勢(shì)是下放權(quán)力，提倡參與，共同協(xié)商公共事務(wù)，二者的決策模式相呼應(yīng)。
（三）目標(biāo)管理對(duì)行政體制改革的適用性。
行政體制改革是政府重要的管理活動(dòng)之一，是政府為了更好地適應(yīng)社會(huì)環(huán)境，高效公平地處理社會(huì)事務(wù)，調(diào)整內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新進(jìn)行權(quán)力配置，并調(diào)整政府與社會(huì)之間關(guān)系的過(guò)程。行政體制改革有別于政府其他常規(guī)活動(dòng)，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的管理活動(dòng)，需要自上而下的統(tǒng)籌安排管理，在這個(gè)過(guò)程中涉及充分吸收、匯合和采納各級(jí)成員對(duì)改革的期望，進(jìn)而制定行政體制改革目標(biāo)；確定目標(biāo)后，需要根據(jù)職責(zé)和權(quán)限對(duì)各級(jí)政府和各部門(mén)進(jìn)行分配改革的任務(wù)，同時(shí)要根據(jù)這些目標(biāo)進(jìn)行方向性的控制；最后，需要對(duì)各級(jí)政府、各部門(mén)改革目標(biāo)是否達(dá)成的評(píng)估，這些評(píng)估結(jié)果又要反饋到新一輪的改革目標(biāo)制定過(guò)程中。行政體制改革所應(yīng)該具有的這些環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了目標(biāo)管理運(yùn)作體系：目標(biāo)制定、目標(biāo)分解與控制、目標(biāo)測(cè)評(píng)。這些環(huán)節(jié)的管理是否到位直接關(guān)系到行政體制改革的成敗，因此，目標(biāo)管理可以作為指導(dǎo)行政體制改革的理論和方法。
二、目標(biāo)管理視閾下我國(guó)行政體制改革存在的問(wèn)題
（一）行政體制改革忽視階段目標(biāo)制定、目標(biāo)制定層級(jí)模糊。
目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)制定過(guò)程中各層級(jí)成員的共同參與，制定目標(biāo)的層次性，戰(zhàn)略目標(biāo)與階段目標(biāo)相結(jié)合以及目標(biāo)制定的合理可行。中國(guó)行政體制改革的目標(biāo)制定過(guò)程，很大程度上符合目標(biāo)管理理論對(duì)目標(biāo)制定的要求。首先，改革目標(biāo)制定上有廣泛的參與，如黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》以及黨的十八屆二中全會(huì)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》等方案的確定都是經(jīng)過(guò)廣泛的意見(jiàn)采納和討論確定的。其次，改革的戰(zhàn)略目標(biāo)和短期目標(biāo)相結(jié)合，2008年黨的十七屆二中全會(huì)提出了我國(guó)行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。這是對(duì)行政體制改革長(zhǎng)期目標(biāo)的設(shè)定。黨的十后，中央已經(jīng)明確提出要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，具體改革還要給出時(shí)間表和線路圖。另外，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上述都不同程度地提出了行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。可以說(shuō)，我國(guó)行政體制改革在目標(biāo)制定方面基本符合目標(biāo)管理理論的要求，但是縱觀改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政體制改革目標(biāo)制定（如表1所示），還存在一些不完善的部分：一是強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略目標(biāo)制定，忽略階段目標(biāo)制定。從表中可以看出1982年到2013年都將戰(zhàn)略目標(biāo)作為強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，而忽視了階段目標(biāo)的制定及實(shí)施，使得目標(biāo)操作性弱，會(huì)誤導(dǎo)改革走上好高騖遠(yuǎn)的歧途。二是目標(biāo)制定籠統(tǒng)模糊。目標(biāo)制定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致無(wú)法落實(shí)改革目標(biāo)的歸屬：這些改革目標(biāo)所指向的是哪個(gè)職能部門(mén)？是針對(duì)中央政府還是針對(duì)地方政府？如果目標(biāo)制定中目標(biāo)的指向性較差，那目標(biāo)分解與控制將難以實(shí)施。導(dǎo)致目標(biāo)制定存在問(wèn)題的原因如下：一方面是政府急于改變行政體制存在的問(wèn)題，迫切希望通過(guò)改革能夠使行政體制達(dá)到如歷次改革中都提到的“規(guī)范”、“高效”、“協(xié)調(diào)”、“廉潔”、“職能優(yōu)化”等狀態(tài)；另一方面也是在制定目標(biāo)中對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況掌握不全面，理論指導(dǎo)不夠深刻、到位等原因造成，這種情況是由改革的階段性所決定的，不可能完全規(guī)避，只能“摸著石頭過(guò)河”，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將偏差降到最低。
（二）行政體制改革目標(biāo)分解與控制不力。
目標(biāo)管理的第二階段是目標(biāo)分解與控制，實(shí)質(zhì)是對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程管理。整體的目標(biāo)制定出來(lái)需要層層進(jìn)行分解，才能具體每個(gè)單位的目標(biāo)，同時(shí)也通過(guò)這種目標(biāo)分解，才可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)控制。這里的目標(biāo)控制不同于以往管理活動(dòng)中的硬性監(jiān)控，是以自我控制為主：給各級(jí)管理者設(shè)定客觀的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)進(jìn)行自我控制，同時(shí)配套上級(jí)的監(jiān)督和調(diào)控。無(wú)論是自我控制還是上級(jí)監(jiān)督，都是以目標(biāo)為參考，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行的偏差及時(shí)調(diào)整糾正，以免造成總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困難。我國(guó)行政體制改革方案一方面是確定行政體制改革目標(biāo)，另一方面是為行政體制改革目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)制定具體路線。我國(guó)歷次行政體制改革方案中都側(cè)重確定目標(biāo)，對(duì)目標(biāo)的分解體現(xiàn)較少，因此，對(duì)改革的目標(biāo)控制便無(wú)從談起。縱觀表1中歷次改革目標(biāo)，有些目標(biāo)一直在重復(fù)提出，如“效率”、“職能轉(zhuǎn)變”等，這說(shuō)明很多改革目標(biāo)從一開(kāi)始實(shí)施到現(xiàn)在仍然沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。這說(shuō)明改革目標(biāo)分解和目標(biāo)控制不力，導(dǎo)致各部門(mén)對(duì)自身在改革中承擔(dān)的職責(zé)不清晰，甚至不了解，這會(huì)使改革失去控制標(biāo)桿，最終導(dǎo)致改革目標(biāo)控制不力。行政改革目標(biāo)分解和控制不力的直接原因是目標(biāo)制定的階段模糊、可操作性不強(qiáng)以及目標(biāo)制定過(guò)于籠統(tǒng)，使目標(biāo)分解與控制出現(xiàn)困境；根本原因是行政體制改革本身是一種利益調(diào)整，而且它不像經(jīng)濟(jì)改革可以是一種帕累托改進(jìn)的過(guò)程，很多人尤其是利益既得者將行政體制改革看做一種“非帕累托改變”的過(guò)程，全體社會(huì)的絕對(duì)利益增加必然會(huì)導(dǎo)致行政人員利益減少[13]。如果中央僅僅制定出改革目標(biāo)，而沒(méi)有明確分配改革任務(wù)，明確權(quán)責(zé)，那么地方政府雖然不會(huì)公然不執(zhí)行中央政府的命令，但是他們會(huì)采取“上有政策，下有對(duì)策”的方法，或通過(guò)“故意曲解規(guī)則”等消極抵制造成改革的“執(zhí)行差距”[14]，導(dǎo)致改革目標(biāo)不能有效落實(shí)。
（三）行政體制改革目標(biāo)測(cè)評(píng)缺位。
目標(biāo)測(cè)評(píng)是對(duì)目標(biāo)達(dá)成效果的一種檢驗(yàn)，通過(guò)對(duì)目標(biāo)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行有效的評(píng)估，了解目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況與制定的目標(biāo)之間存在的偏差。這種檢驗(yàn)不僅僅是在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最后的階段進(jìn)行，在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的每個(gè)階段都有存在的必要性。目標(biāo)測(cè)評(píng)需要有清晰和操作性強(qiáng)的測(cè)評(píng)指標(biāo)，而且制定目標(biāo)和分解目標(biāo)的同時(shí)要制定出完成目標(biāo)的時(shí)間限制和目標(biāo)完成的效益的最低限度。目前目標(biāo)測(cè)評(píng)這個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有很好地在行政體制改革過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)，雖然每個(gè)階段的改革會(huì)對(duì)前一階段的行政體制改革進(jìn)行評(píng)價(jià)，卻沒(méi)有將具體改革的結(jié)果與開(kāi)始的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比來(lái)考察改革的績(jī)效如何，與目標(biāo)相差的距離還有多遠(yuǎn)以及未達(dá)成目標(biāo)的原因是什么，進(jìn)而得出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)使得下一階段的改革能夠更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。例如，在2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工中，明確說(shuō)明了每項(xiàng)目標(biāo)的負(fù)責(zé)單位以及完成的日期，但是實(shí)際的完成情況卻是與目標(biāo)制定的規(guī)定不一致，以《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工通知中前半年時(shí)間段為例，有些目標(biāo)沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，如方案中第二條的目標(biāo)是：制定印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家鐵路局“三定”規(guī)定和地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見(jiàn)。目標(biāo)完成時(shí)間是2013年3月底前，但實(shí)際上5月15日才出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)[15]，超出了規(guī)定時(shí)間，甚至有些目標(biāo)后來(lái)都沒(méi)有相關(guān)完成信息，但是在改革過(guò)程中卻沒(méi)有對(duì)此提出相關(guān)追問(wèn)。可見(jiàn)，即使改革過(guò)程中目標(biāo)制定和目標(biāo)分解很到位，但缺少了對(duì)目標(biāo)完成情況的評(píng)估，改革任務(wù)仍會(huì)有始無(wú)終。改革目標(biāo)測(cè)評(píng)缺位與政府缺乏績(jī)效意識(shí)的傳統(tǒng)緊密聯(lián)系。長(zhǎng)期以來(lái)行政部門(mén)都給人一種效率低下的感覺(jué)，在政府部門(mén)的管理運(yùn)作和投資項(xiàng)目中普遍存在著高投入、低產(chǎn)出或者不計(jì)產(chǎn)出進(jìn)行投入的現(xiàn)象。績(jī)效意識(shí)在20世紀(jì)80年代西方行政改革中成為重要內(nèi)容，績(jī)效評(píng)估可以使政府部門(mén)形成“結(jié)果為本”的績(jī)效意識(shí)。雖然我國(guó)政府管理已經(jīng)開(kāi)始重視政府工作績(jī)效考核，但與成熟的政府績(jī)效管理還存在很大差距。政府管理缺乏績(jī)效意識(shí)的傳統(tǒng)也波及行政體制改革中，使行政體制改革缺乏績(jī)效評(píng)估，行政體制改革目標(biāo)測(cè)評(píng)缺位。
三、目標(biāo)管理視角下我國(guó)行政體制改革有效推進(jìn)的建議
（一）行政體制改革目標(biāo)制定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與階段目標(biāo)相結(jié)合、層級(jí)分明。
當(dāng)前我國(guó)改革已經(jīng)步入深水區(qū)和堅(jiān)攻期，在這種改革的關(guān)鍵點(diǎn)，改革實(shí)踐者必須穩(wěn)中求勝。在行政體制改革目標(biāo)的制定上：一是政府在制定行政體制改革目標(biāo)時(shí)應(yīng)該擴(kuò)大參與力度，使各個(gè)層級(jí)人員共同考慮和回答行政體制改革本身的任務(wù)、目的和使命是什么，從這個(gè)任務(wù)使命的定義中提出行政體制改革的明確目標(biāo)。這樣改革實(shí)踐者才有可能改變“改革就是革自己的命”、“改革是一個(gè)‘非帕累托改變’的過(guò)程，全體社會(huì)的絕對(duì)利益增加必然會(huì)導(dǎo)致行政人員利益減少”等短視認(rèn)識(shí)，并深刻理解進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革是解決當(dāng)前政府治理危機(jī)的必行之路，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是有利于自身的發(fā)展。二是確定改革目標(biāo)的總走向，即行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)必須強(qiáng)化改革的階段目標(biāo)的制定，戰(zhàn)略目標(biāo)不可能一步到位，必須經(jīng)過(guò)每個(gè)階段目標(biāo)的順利完成來(lái)保證，階段目標(biāo)的制定在2013年的改革方案中已經(jīng)有所體現(xiàn)，規(guī)定了近期和遠(yuǎn)期應(yīng)該完成的任務(wù)。但還不夠強(qiáng)化，在今后的改革攻堅(jiān)階段，更應(yīng)該堅(jiān)守好每一階段的目標(biāo)，步步為營(yíng)到達(dá)改革的最終目標(biāo)。三是行政體制改革目標(biāo)制定要明確目標(biāo)的歸屬，區(qū)分各種不同目標(biāo)所對(duì)應(yīng)的政府層級(jí)或政府部門(mén)，為下一步目標(biāo)分解和目標(biāo)控制做好前提鋪墊。
（二）行政體制改革目標(biāo)要分解合理、控制有力。
行政體制改革在制定改革實(shí)施方案的時(shí)候，應(yīng)該注重對(duì)行政體制改革目標(biāo)的分解，2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工通知是對(duì)行政體制改革目標(biāo)分解的一個(gè)體現(xiàn)，例如第二條：制定印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家鐵路局“三定”規(guī)定和地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見(jiàn)（中央編辦、食品藥品監(jiān)督管理總局分別負(fù)責(zé)，征求財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。2013年3月底前完成）[16]。這不僅將總目標(biāo)分解成若干小目標(biāo)，還列出每個(gè)需要完成目標(biāo)的負(fù)責(zé)部門(mén)，以及完成目標(biāo)的時(shí)間，通知中的其他條款也都是類(lèi)似的框架。在今后的行政體制改革過(guò)程中，可以更加系統(tǒng)地按照職責(zé)和權(quán)限的劃分去分解改革目標(biāo)。將行政體制改革目標(biāo)層層分解，落實(shí)到每個(gè)部門(mén)甚至每個(gè)個(gè)體，同時(shí)圍繞重點(diǎn)工作規(guī)定達(dá)到目標(biāo)的日期、權(quán)責(zé)和達(dá)到最低效益的標(biāo)準(zhǔn)。在這種明確的目標(biāo)分解的前提下，根據(jù)分解到每個(gè)部門(mén)或者每個(gè)層級(jí)的目標(biāo)控制改革的進(jìn)程。這種控制一方面是改革者對(duì)照自身目標(biāo)的自我控制，另一方面是上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)行政改革目標(biāo)進(jìn)行狀況的控制。無(wú)論是自我控制還是上級(jí)監(jiān)督控制，在發(fā)現(xiàn)偏離改革目標(biāo)的情況時(shí)要及時(shí)糾正避免影響改革的整體進(jìn)程。
（三）行政體制改革目標(biāo)測(cè)評(píng)要科學(xué)、及時(shí)、有效。
所謂行政觀念是指政府在行政管理活動(dòng)中歷史地形成的有關(guān)行政管理的基本理念和認(rèn)知，是塑造一定行政管理模式和影響行政行為的文化要素，對(duì)行政體制和公務(wù)員的行政行為具有深遠(yuǎn)的影響。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)的行政觀念受到了不同程度的沖擊，正在發(fā)生悄悄而緩慢的變革。但是，要形成有利于全面變革的觀念背景，客觀上還要進(jìn)一步變革行政觀念。
行政觀念革新是深入進(jìn)行地方行政改革的客觀要求。我國(guó)舊的地方行政管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌#一系列與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的行政規(guī)章、行政管理架構(gòu)和方式已日益成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的桎梏，改革勢(shì)在必行。雖然，經(jīng)過(guò)多年準(zhǔn)備，我們已經(jīng)成功啟動(dòng)地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務(wù)已經(jīng)完成，因?yàn)椋阂弧⒃谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬(wàn)能、人治行政、行政干預(yù)的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進(jìn)行，必須進(jìn)一步解除桎梏。二、雖然有些省級(jí)機(jī)關(guān)率先進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉(zhuǎn)變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機(jī)構(gòu)再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實(shí)依法行政、服務(wù)行政，依然是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續(xù)普及和支撐。四、行政改革是行政系統(tǒng)不斷完善的過(guò)程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續(xù)促進(jìn)行政觀念革新，讓更多的地方各級(jí)黨政干部了解這場(chǎng)改革的意義、必然性，了解國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及現(xiàn)代行政的特點(diǎn)，明白行政的責(zé)任和界限，掌握現(xiàn)代行政的基本理論、方法，依然是推動(dòng)這場(chǎng)牽動(dòng)面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應(yīng)的行政觀念在廣大地方干部心中生根發(fā)芽，地方行政改革才能最后開(kāi)花結(jié)果。
行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因?yàn)樾姓w制與行政觀念是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，二者水融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎(chǔ)，同時(shí)又不斷地透過(guò)各種軟硬結(jié)構(gòu)，包括各種法律法規(guī)、規(guī)章制度、紀(jì)律守則，強(qiáng)化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉(zhuǎn)變其結(jié)構(gòu)和功能，使行政系統(tǒng)得以有效運(yùn)行，保持生命活力，除了進(jìn)行行政體制設(shè)計(jì)創(chuàng)新外，有必要進(jìn)行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環(huán)。否則，勢(shì)必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實(shí)踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導(dǎo)致改革過(guò)程中出現(xiàn)許多“煮夾生飯”乃至反彈、復(fù)舊的現(xiàn)象；有些地方建立了新的組織架構(gòu)，但受制于舊的行政觀念，難于發(fā)揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現(xiàn)象屢禁不止；法制意識(shí)淡簿，有法不依、違法行政時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象不僅反映了轉(zhuǎn)型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過(guò)時(shí)的行政觀念的根深蒂固。當(dāng)我們審視地方行政革新的時(shí)候，感觸最深的問(wèn)題之一便是：一個(gè)充滿善意而對(duì)癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責(zé)、抵觸，使得改革無(wú)法進(jìn)行或胎死腹中。事實(shí)證明：沒(méi)有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設(shè)計(jì)運(yùn)行。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明：先進(jìn)的行政體制要獲得成功，取得預(yù)期效果，必須依賴(lài)運(yùn)用它們的公務(wù)員的現(xiàn)代觀念，一個(gè)政府，只有其公務(wù)員從心理、觀念和行為上，都能與各種現(xiàn)代行政制度變革同步前進(jìn)，相互配合，行政現(xiàn)代化才能真正實(shí)現(xiàn)；單純靠行政體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現(xiàn)階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過(guò)程中不斷更新行政觀念，培育出與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革相適應(yīng)的行政文化環(huán)境。
我國(guó)這場(chǎng)地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯(cuò)綜復(fù)雜的地方行政問(wèn)題，需要地方各級(jí)公務(wù)員、廣大群眾和社會(huì)輿論的認(rèn)可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營(yíng)造有利于地方行政改革的輿論環(huán)境，增強(qiáng)廣大干部和群眾對(duì)改革的理解、認(rèn)同和支持。行政改革總是在一定的輿論環(huán)境中受到肯定或否定、支持或反對(duì)、贊揚(yáng)或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會(huì)形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會(huì)形成支持和贊揚(yáng)行政改革，推動(dòng)行政改革的輿論力量，行政改革自然會(huì)比較順利地進(jìn)行下去。就增強(qiáng)改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統(tǒng)的活動(dòng)主體是公務(wù)員，行政改革必然會(huì)不同程度地觸及公務(wù)員的利益及習(xí)以為常的一套行政準(zhǔn)則和行為模式，難免出現(xiàn)如下現(xiàn)象：有些人思想準(zhǔn)備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門(mén)在落實(shí)改革時(shí)，想方設(shè)法強(qiáng)調(diào)自身的重要性，有些人一時(shí)難以理解，難以適應(yīng)；有些人不想離開(kāi)政府機(jī)關(guān)；有些人面對(duì)改革滿懷焦慮；有些人甚至產(chǎn)生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對(duì)待地方行政改革，減輕內(nèi)心的焦慮，增強(qiáng)心理的承受力，逐漸克服認(rèn)同危機(jī)，取得改革共識(shí)。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會(huì)對(duì)改革中干部的晉升降職視為正常現(xiàn)象，從而泰然處之，習(xí)以為常。這對(duì)減少改革阻力，促進(jìn)政治和諧與穩(wěn)定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對(duì)地方行政改革構(gòu)成必要的壓力，也同時(shí)成為可貴的動(dòng)力，有助于各項(xiàng)改革措施的貫徹執(zhí)行，為改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
二
根據(jù)當(dāng)前地方行政觀念的現(xiàn)狀和地方行政改革的目標(biāo)取向，我們應(yīng)著力對(duì)行政觀念做如下的變革：一是變?nèi)苄姓^念為有限行政觀念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府被視為無(wú)所不知、無(wú)所不能的“超人”。它在地方事務(wù)中扮演著一個(gè)高度集中化的資源配置者的角色，職能空前膨脹，統(tǒng)得過(guò)多，管得過(guò)死，事無(wú)巨細(xì)，事必躬親，忽視了市場(chǎng)和社會(huì)的角色切能，幾乎取代了所有經(jīng)濟(jì)主體的決策權(quán)和選擇權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府尤其突出。全能行政觀念塑造了龐大的地方政府，導(dǎo)致冗衙冗官；社會(huì)資源配置效率低下；社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)力不足；尋租和腐敗；更直接造成地方政府職責(zé)不清，管理混亂，包攬了很多本該由社會(huì)管的事，職能?chē)?yán)重錯(cuò)位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府不應(yīng)再遵循全能行政觀念，用高度集中的計(jì)劃手段從事地方行政管理，而應(yīng)該從社會(huì)共同利益出發(fā)，根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)需求，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，履行“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”的職能，使政府由“全能政府”變?yōu)椤坝邢拚薄榇耍覀儽仨毟鶕?jù)社會(huì)發(fā)展需要，適時(shí)地變傳統(tǒng)的全能行政觀念為有限行政觀念。
二是變管制行政觀念為服務(wù)行政觀念。本著公正的精神，因應(yīng)公共利益的需要，進(jìn)行適當(dāng)管理，使公益和私利兩得其全，社會(huì)和諧安定，是地方政府的天職，如，物價(jià)管制、交通管制、安全管制、衛(wèi)生檢查等，都是不可或缺的。但是，這種管制有其適當(dāng)?shù)姆秶杂幸鎳?guó)計(jì)民生，保障公民或社會(huì)組織的基本權(quán)利，確保社會(huì)活力和政府放能為界，超過(guò)一定界限的管制則必然有害無(wú)益。由于受沿襲兩千多年來(lái)的舊思想、舊價(jià)值觀念的影響，我們有些干部養(yǎng)成一種優(yōu)越感，形成了唯我獨(dú)尊的行政觀念，每每以管制為樂(lè)事，動(dòng)輒就管、卡、壓，就設(shè)置障礙，制定繁科戒律，亂施檢查評(píng)比，發(fā)號(hào)施令，頤指氣使，甚至輕易訴諸警力和其他強(qiáng)制力，將地方社會(huì)組織、工商企業(yè)、公民的行為直接置于嚴(yán)格的指令性管制之下。其實(shí)，這是違背現(xiàn)代行政的基本精神和宗旨的，因?yàn)椋诂F(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是服務(wù)機(jī)關(guān)。地方行政雖然免不了管制行為，但其核心任務(wù)應(yīng)是維持社會(huì)秩序，為社會(huì)和公眾提供各種必要的服務(wù)和保障。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府有必要進(jìn)一步明確其使命，進(jìn)行卓有成效的思想教育，使公務(wù)員適時(shí)地變管制行政觀念為服務(wù)行政觀念，切實(shí)把“為人民謀幸福”、“為人民服務(wù)”作為自己為政的根本原則，消除“官本位”觀念，摒棄“為民做主、代民辦事”的父母官觀念，牢固樹(shù)立人民當(dāng)家作主的行政意識(shí)、公仆意識(shí)和行政就是服務(wù)的意識(shí)，根本改變機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，提高服務(wù)品質(zhì)。同時(shí)，明確自己該管什么，不該管什么。從當(dāng)前情況看，地方政府的服務(wù)性活動(dòng)主要應(yīng)集中在：發(fā)展與公眾生活息息相關(guān)的科學(xué)、教育、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、市政管理、氣象服務(wù)等公共事業(yè)；提供醫(yī)療衛(wèi)生保健、社會(huì)救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)等福利服務(wù)，向社會(huì)提供各種信息和咨詢服務(wù)。
三是變?nèi)酥涡姓^念為依法行政觀念。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，它要求一切經(jīng)濟(jì)行為、管理行為必須法治化。依法行政是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)要求，它要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)樹(shù)立行政守法意識(shí)，行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)；公共行政活動(dòng)的程序、條件必須符合法律規(guī)定。我國(guó)是一個(gè)人治思想根深蒂固的國(guó)家。傳統(tǒng)的人治思想在當(dāng)代行政管理理論和實(shí)踐中還有不少殘留，主要表現(xiàn)在：
第一，行政活動(dòng)不重視法律的有效約束，唯上不唯法，無(wú)法可依，有法不依，長(zhǎng)官意志，一言堂盛行，主觀隨意現(xiàn)象嚴(yán)重；第二，行政管理過(guò)程中過(guò)分寄望于個(gè)人品質(zhì)。不重視制度建設(shè)，執(zhí)著于個(gè)人的道德自覺(jué)和政治教化，帶有濃厚的賢人政治色彩；第三，人存政舉，人亡政息的情況屢見(jiàn)不鮮；第四，公務(wù)員的法律意識(shí)普遍淡薄，以言代法，以權(quán)壓法。以行政手段代替法律，借口執(zhí)行政策而違背法律，感情用事，的現(xiàn)象大量存在。眾多的人治現(xiàn)象背后，彌漫著的是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的人治行政觀念。它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政管理的法制化精神是相悖的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求地方政府依法行使職權(quán)，而要使地方政府的行政活動(dòng)和公務(wù)員的行政行為被有效地納入法制軌道，除了以健全的法律法規(guī)規(guī)范政府行為、行政職能、運(yùn)行方式以及行政監(jiān)督的范圍與方式外，更需要透過(guò)教育和規(guī)制培養(yǎng)地方政府及其工作人員依法行政的觀念意識(shí)，樹(shù)立契約觀念和依法辦事的觀念，有效地減少行政過(guò)程中的主觀隨意性和個(gè)人狹隘性。
四是變封閉消極的行政觀念為積極創(chuàng)新的行政觀念。由于小生產(chǎn)觀念的影響，地方不少公務(wù)員行政管理活動(dòng)帶有濃厚的封閉、保守、消極觀念，比如，行政體系與其它社會(huì)體系之間、行政體系之間缺乏相互交流，行政活動(dòng)缺乏相應(yīng)的透明度，決策中不乏暗箱操作的情況，行政部門(mén)及其工作人員本位主義嚴(yán)重，管理上畫(huà)地為牢，以鄰為壑；行政多因襲習(xí)慣與經(jīng)驗(yàn)，墨守成規(guī)，不思進(jìn)取，不求創(chuàng)新，動(dòng)輒言“何必嘗試”、“不宜冒險(xiǎn)”；秉持“多一事不如少一事”原則，施政以懲治犯罪、征收稅費(fèi)為主要任務(wù)，對(duì)公共事業(yè)則持消極無(wú)為的放任政策；有些地方公務(wù)員高高在上，養(yǎng)尊處優(yōu)，無(wú)所用心，必待問(wèn)題發(fā)生，事到臨頭，才頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，被動(dòng)應(yīng)付；行政過(guò)程過(guò)分拘泥于形式和常規(guī)，做官樣文章，文山會(huì)海，公文旅行，辦事效率低下。這一切某種程度上都是封閉、消極行政觀念的外化，都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代行政管理的要求格格不入。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀上要求地方行政系統(tǒng)與其它社會(huì)組織不斷進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的交換，增加行政管理的透明度，調(diào)動(dòng)公務(wù)員參與管理的積極性；克服地方保護(hù)主義、本位主義、固步自封、畫(huà)地為牢等狹隘觀念，代之以開(kāi)拓進(jìn)取的開(kāi)放意識(shí)。現(xiàn)代社會(huì)日新月異，一日千里，地方行政事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，必須以創(chuàng)新的方法和制度，處理這些事務(wù)，這就要求公務(wù)員具有革新的活力和創(chuàng)造的精神；地方各級(jí)政府應(yīng)致力于以政策的合理性、合目的性和成功的實(shí)例來(lái)引導(dǎo)群眾，不斷增進(jìn)群眾對(duì)政策的了解與認(rèn)同，變政府的意圖為群眾的自覺(jué)意識(shí)，減少主觀武斷、動(dòng)輒懲罰和制裁的簡(jiǎn)單化行政行為，多一些民主協(xié)商、科學(xué)行政。
三
舊的行政觀念雖然是在舊的行政管理實(shí)踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，但它一旦形成，就往往成為人們分析、論證和評(píng)價(jià)行政活動(dòng)的一種框架或模型，成為一種頑強(qiáng)的力量。因此，要實(shí)現(xiàn)觀念革新，必須順應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)行多方努力。
1、大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因勢(shì)利導(dǎo)破舊立新。舊的行政觀念本來(lái)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度行政化的產(chǎn)物。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改變舊的行政觀念賴(lài)以生存的土壤，本質(zhì)上乃是釜底抽薪，有助于行政觀念的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身也是新的行政觀念成長(zhǎng)的溫室。通過(guò)培育市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)的功能，使地方政府的行政管制范圍合理縮小，萬(wàn)能政府觀念和管制行政觀念受到一定的遏制，尤其是在原本管制統(tǒng)攬過(guò)死的領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，展現(xiàn)市場(chǎng)的活力和效率，可以直接改變?nèi)藗儗?duì)舊的行政管理方式的迷信、盲從，動(dòng)搖其心中陳舊而牢固的行政觀念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著遵循價(jià)值規(guī)律，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制客觀上有助于克服墨守成規(guī)、不思進(jìn)取的保守心態(tài)，培養(yǎng)開(kāi)放、平等、兼容、契約和效率觀念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也意味著個(gè)人權(quán)利的自由交易，而實(shí)現(xiàn)自由交易的前提條件是對(duì)契約、對(duì)法意的尊重，必然呼喚與之相應(yīng)的法律意識(shí)和法律制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還要求增強(qiáng)行政體系的透明度，擴(kuò)大行政體系內(nèi)、外的交流，打破各種地域界限和人為障礙，有利于克服地方保護(hù)主義、本位主義、固步自封、畫(huà)地為牢等狹隘觀念。
2、積極推進(jìn)地方行政體制改革，以制度規(guī)范來(lái)培植新的行政觀念。行政觀念是在行政實(shí)踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此，要革新行政觀念，必須從行政實(shí)踐入手，通過(guò)行政改革實(shí)踐培植新的行政觀念。行政體制改革的過(guò)程，也是行政觀念變革的過(guò)程，它既沖擊傳統(tǒng)行政觀念，又培育現(xiàn)代行政觀念。我們正在從事的這場(chǎng)地方行政改革，正是新的行政觀念的養(yǎng)成所。我們務(wù)必要積極推進(jìn)地方行政改革，滿腔熱情地投身于地方行政改革，在改革實(shí)踐中培養(yǎng)新的行政觀念。正在進(jìn)行的這場(chǎng)地方行政改革無(wú)疑將拷問(wèn)或淘汰慣常而不合時(shí)宜的行政觀念，更重要的是它可以通過(guò)新的制度設(shè)計(jì)和架構(gòu)，確立并有力地維護(hù)新的行政觀念，使之不再是無(wú)根的“浮萍”。
3、開(kāi)展有效的傳播溝通。地方行政改革，內(nèi)容具體而豐富，涉及方方面面，工作千頭萬(wàn)緒，要有條不紊地進(jìn)行，離不開(kāi)廣大地方干部、群眾的理解和支持；面對(duì)這場(chǎng)改革以及由此而來(lái)的利益調(diào)整，人們難免困惑、矛盾。因此，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)膫鞑贤ǎㄟ^(guò)宣傳、學(xué)習(xí)、討論、教育、引導(dǎo)，使廣大干部群眾吸收新的行政理論，樹(shù)立新的行政觀念。為此，首先，要進(jìn)行組織傳播，即在地方各級(jí)機(jī)關(guān)內(nèi)部組織學(xué)習(xí)現(xiàn)代行政理論和我國(guó)行政改革的有關(guān)文件，使干部接受改革思想的洗禮，了解國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的分野；領(lǐng)會(huì)地方行政改革的精神實(shí)質(zhì)，自覺(jué)地摒棄陳舊的行政觀念，用新的行政觀念指導(dǎo)自已日常的行政工作。其次，利用大眾傳播媒介宣傳新的行政觀念。報(bào)紙、雜志、廣播、電視以及新聞電影等現(xiàn)代新聞媒介擁有眾多的讀者和聽(tīng)眾，社會(huì)影響大，要善加利用，以人們喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式宣傳地方行政改革，傳播新的行政觀念。造成有利于新的行政觀念成長(zhǎng)的輿論環(huán)境。再次，發(fā)揮我黨思想政治工作的優(yōu)勢(shì)，大力宣傳地方行政改革的典型事例和典型人物，透過(guò)實(shí)效實(shí)績(jī)教育干部群眾，使之轉(zhuǎn)變行政觀念。最后，要加強(qiáng)行政改革理論的研究。通過(guò)研究，探索我國(guó)地方行政改革的路徑，解決地方行政改革的重大理論問(wèn)題，并設(shè)計(jì)更具體、更可操作的地方行政改革的目標(biāo)、內(nèi)容、方法、步驟等，使人們了解并逐步認(rèn)同行政改革理念。
總之，行政觀念革新是當(dāng)前地方行政改革的重要組成部分，也是順利推進(jìn)地方行政改革的客觀要求。由于地方政府，尤其是基層政權(quán)面對(duì)的事務(wù)千頭萬(wàn)緒，而公務(wù)人員整體的文化水準(zhǔn)相對(duì)中央機(jī)關(guān)為低，舊的行政觀念更加頑固，因此，與地方行政改革相應(yīng)的行政觀念革新必然要有一個(gè)過(guò)程，必須循序漸進(jìn)，進(jìn)行多方面、長(zhǎng)時(shí)間、有針對(duì)性的努力和不斷地解放思想，使嶄新的行政觀念逐漸深入人心，從而化為人們內(nèi)心的自覺(jué)，成為地方行政體制改革和完善的精神動(dòng)力。
論文關(guān)鍵詞 公證公信力 預(yù)付糾紛 立法體系
一、我國(guó)公證公信力存在的問(wèn)題
誠(chéng)實(shí)信用，是以商業(yè)習(xí)慣的形式存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中商人之間的道德準(zhǔn)則。公證作為國(guó)家司法制度不可或缺的組成部分，行使著國(guó)家公共的證明權(quán)力，同時(shí)也承載著國(guó)家至高的公共權(quán)威和信譽(yù)。一直以來(lái)公證公信力是國(guó)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者熱衷研究的問(wèn)題之一，近年來(lái)，我國(guó)虛假公證、錯(cuò)誤公證現(xiàn)象日益突出，以致公證公信力大幅度下降，多位專(zhuān)家學(xué)者研究指出，造成上述現(xiàn)象的根本原因應(yīng)歸結(jié)于公證機(jī)構(gòu)與公證人員各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)落實(shí)不到位。實(shí)際上，公證公信力主要取決于體制與規(guī)則兩大影響要素，具體內(nèi)容如下：
（一）行政體制與個(gè)人體制
《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》指出：“公證機(jī)構(gòu)歸屬于國(guó)家公證機(jī)關(guān)范疇，公證員歸屬于國(guó)家公務(wù)員范圍，而公證書(shū)作為一種證明文件，具備法律效應(yīng)。”而《關(guān)于設(shè)立省、自治區(qū)公證處有關(guān)事宜的通知》指出：“依據(jù)改革精神應(yīng)將新成立的省、自治區(qū)公證處定義為事業(yè)單位，其具有獨(dú)立的法人。”二十世紀(jì)九十年代后期，全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)公證機(jī)構(gòu)推行體制改革，即多數(shù)公證機(jī)構(gòu)由行政體制逐漸向事業(yè)體制轉(zhuǎn)變，此次體制改革并不徹底，以致國(guó)內(nèi)部分公證機(jī)構(gòu)既具事業(yè)性質(zhì)，又具行政性質(zhì)，此形勢(shì)下如何能夠保證我國(guó)公證公信力。為解決這一問(wèn)題，2006年，政府部門(mén)頒布《公證法》，該法將公證機(jī)構(gòu)定義為依法成立設(shè)立的證明機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)我國(guó)各地公證機(jī)構(gòu)得到立法保護(hù)。
統(tǒng)籌世界范圍內(nèi)各國(guó)公證制度相關(guān)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)公證機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上具有三種體制：（1）以阿根廷為代表的國(guó)家行政體制模式，即公信力實(shí)為國(guó)家信用，表示國(guó)家的形象與信譽(yù)；（2）以英法美等國(guó)為代表的個(gè)人體制模式，即家族或個(gè)人的名望信譽(yù)共同形成公信力；（3）以中國(guó)為代表的事業(yè)體制模式，這種模式介于個(gè)人體制模式與國(guó)家行政體制模式之間，因此難以保證公證公信力，由此也進(jìn)一步表明了我國(guó)在公證公信力方面存在的問(wèn)題。
（二）實(shí)質(zhì)審查與形式審查
1.公證員操作層面
公證員操作因素較大程度上影響著我國(guó)公證公信力，截止當(dāng)前，國(guó)內(nèi)尚未形成完善的關(guān)于審查公證申請(qǐng)人相關(guān)申請(qǐng)的流程規(guī)定，以致審查工作無(wú)據(jù)可依，無(wú)章可循。實(shí)際上，審查業(yè)務(wù)既重要又復(fù)雜。從公證申請(qǐng)人相關(guān)申請(qǐng)審查方面看，世界范圍主要具有實(shí)質(zhì)審查與形式審查兩種形式，其中前者主要以公證申請(qǐng)報(bào)告事項(xiàng)內(nèi)容為審查對(duì)象，以判斷公證事項(xiàng)內(nèi)容的合法性、準(zhǔn)確性為審查目的；后者主要以公證申請(qǐng)報(bào)告的簽名、印章為審查對(duì)象，以判斷公證申請(qǐng)報(bào)告的簽名、印章的真實(shí)性為審查目的。與后者相比，前者審查更加全面性，但其需要借助健全的公證法律制度，然而，現(xiàn)階段我國(guó)尚未構(gòu)建起健全的公證法律制度，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)審查無(wú)法順利有序開(kāi)展。
2.我國(guó)實(shí)情層面
新經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，要求增強(qiáng)公證的效率性、經(jīng)濟(jì)性。在我國(guó)，因受公證機(jī)構(gòu)并非國(guó)家機(jī)關(guān)因素的影響，以致實(shí)質(zhì)審查工作難以全面準(zhǔn)確進(jìn)行，從而無(wú)法保證我國(guó)公證公信力，嚴(yán)重遏制到我國(guó)公證事業(yè)快速發(fā)展。
二、提升我國(guó)公證公信力的對(duì)策
（一）加大公證法律知識(shí)宣傳教育
我國(guó)廣大社會(huì)公眾長(zhǎng)期受封建主義思想的影響，以致現(xiàn)代法律意識(shí)薄弱，未能夠充分認(rèn)識(shí)到公證的重要性，以致參與公證相關(guān)業(yè)務(wù)的積極性不高。為此，需要政府部門(mén)組織開(kāi)展公證法律知識(shí)宣傳教育活動(dòng)，促使廣大社會(huì)公眾熟知《公證法》相關(guān)規(guī)定，讓社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到：經(jīng)過(guò)公證的證據(jù)更具證明力，甚至依據(jù)其便可直接認(rèn)定某一事實(shí)。特別注意的是某些債權(quán)文書(shū)只有經(jīng)過(guò)公證后才能夠具備法律效應(yīng)，從而受到法律的保護(hù)。
（二）加快公證賠償制度的改革
公證賠償制度是提升我國(guó)公證公信力不可或缺的重要組成部分，其中我國(guó)《公證程序規(guī)則》與《公證暫行條例》并未對(duì)公證賠償相關(guān)事項(xiàng)作出明確規(guī)定。自國(guó)家出臺(tái)《公證法》后，公證賠償制度才正式進(jìn)入公證行業(yè)，我國(guó)公證員協(xié)會(huì)于2000年12月正式與中國(guó)人民保險(xiǎn)公司簽訂《公證責(zé)任保險(xiǎn)合同》，以此讓中國(guó)人民保險(xiǎn)公司幫助分?jǐn)偛糠仲r償風(fēng)險(xiǎn)。次年1月，我國(guó)政府部門(mén)組織設(shè)立公證賠償基金，主要用于公證賠償。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，相關(guān)部門(mén)需不斷推進(jìn)公證賠償制度改革，以確保該項(xiàng)制度能夠滿足解決新問(wèn)題的需求，從而為我國(guó)公證公信力持續(xù)提升提供保障。
（三）調(diào)整優(yōu)化公證機(jī)構(gòu)設(shè)置體制與分布密度
根據(jù)我國(guó)《公證暫行條例》之規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)廣泛存在于直轄市、市、縣等各區(qū)域。首先，政府部門(mén)應(yīng)合理設(shè)置公證機(jī)構(gòu)，切勿出現(xiàn)若干個(gè)公證機(jī)構(gòu)交叉重合的不良現(xiàn)象，以保證公證機(jī)構(gòu)的有效性；其次，打破傳統(tǒng)依照層級(jí)設(shè)置公證機(jī)構(gòu)的模式，結(jié)合區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r及人口密度狀況科學(xué)合理設(shè)置公證機(jī)構(gòu)；最后，做好對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、礦區(qū)、市轄區(qū)等區(qū)域的調(diào)查工作，從多個(gè)方面考察這些地區(qū)是否具備設(shè)立公證機(jī)構(gòu)的資格。
（四）充分發(fā)揮公證員協(xié)會(huì)的行業(yè)監(jiān)督與指導(dǎo)作用
多個(gè)實(shí)踐案例表明，理論與實(shí)務(wù)往往存在一定的差距。對(duì)于公證而言，其全面貫穿于廣大社會(huì)公眾的日常生活、工作，所以這就要求公證員依據(jù)相關(guān)公證法律法規(guī)履行好各自的職責(zé)。同時(shí)公證員協(xié)會(huì)也應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督與指導(dǎo)作用，進(jìn)一步規(guī)范公證員各項(xiàng)行為，為公證業(yè)務(wù)的高效準(zhǔn)確進(jìn)行提供保障。以房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公證為例，其中部分地方公證機(jī)構(gòu)明確規(guī)定，公證申請(qǐng)者必須提供房產(chǎn)證原件，否則不予公證。而部分地區(qū)公證機(jī)構(gòu)僅需公證申請(qǐng)者提供房產(chǎn)證復(fù)印件便可開(kāi)展公證業(yè)務(wù)。所以公證申請(qǐng)者進(jìn)行房產(chǎn)公證時(shí)只要置于公證員協(xié)會(huì)咨詢便能夠確定承接房產(chǎn)公證辦理的公證機(jī)構(gòu)到底需不需要公證申請(qǐng)者提供房產(chǎn)證原件。
（五）維護(hù)和增強(qiáng)公證公信力，質(zhì)量建設(shè)是保證
一是加強(qiáng)公證人員的質(zhì)量意識(shí)。質(zhì)量問(wèn)題首先是一個(gè)思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，要想嚴(yán)把公證質(zhì)量關(guān)，思想是第一道防線，只有解決了思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，使公證人員在主觀認(rèn)識(shí)上真正引起充分重視，質(zhì)量才能有可靠的保證。因此要通過(guò)不斷的思想意識(shí)教育，增強(qiáng)公證人員的責(zé)任感和使命感，讓公證人員認(rèn)識(shí)到強(qiáng)化公證質(zhì)量的重要性，克服只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量，片面追求經(jīng)濟(jì)效益的錯(cuò)誤思想。公證質(zhì)量意識(shí)不僅在思想認(rèn)識(shí)上要形成牢固的觀念，而且要在具體的工作上充分體現(xiàn)出來(lái)，這樣才能自覺(jué)地把好公證質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)格地依法辦證。
二是嚴(yán)格要求辦證程序。公證事項(xiàng)的辦理都是由不同的步驟一環(huán)一環(huán)相扣辦結(jié)的，確保公證質(zhì)量必須嚴(yán)格把關(guān)，管理好每一個(gè)環(huán)節(jié)。依程序辦證是保證公證質(zhì)量的前提和重要措施。如：在受理公證申請(qǐng)階段，公證員必須認(rèn)真履行法律告知義務(wù)。履行告知義務(wù)，對(duì)于防范公證風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，增強(qiáng)公證員的質(zhì)量意識(shí)、提高辦證質(zhì)量都具有積極的作用。
三是對(duì)重大疑難公證案件要集體研究。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公證的業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。公證機(jī)構(gòu)對(duì)出現(xiàn)的重大疑難案件，以及可能影響社會(huì)穩(wěn)定的案件，要進(jìn)行集體研究討論，對(duì)重大公證案件要及時(shí)上報(bào)，既能?chē)?yán)把質(zhì)量關(guān)，又提升處理重大疑難公證事項(xiàng)和重大情況應(yīng)急處置的能力，確保公證質(zhì)量。
四是對(duì)公證質(zhì)量要定期檢查。通過(guò)定期的自檢自查和交叉檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公證質(zhì)量問(wèn)題，然后針對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行整改。通過(guò)自查、互查，進(jìn)一步增強(qiáng)公證人員的質(zhì)量意識(shí)，不斷提高辦證能力。
（六）做好制度建設(shè)工作
一是構(gòu)建健全的公證誠(chéng)信制。歸納整合公證員與公證機(jī)構(gòu)相關(guān)信息，形成完善的誠(chéng)信檔案，同時(shí)建立健全的誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制，以誠(chéng)信檔案為依據(jù)，借助誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行誠(chéng)信等級(jí)評(píng)定，從而塑造“誠(chéng)信服務(wù)”良好外部環(huán)境，為增強(qiáng)社會(huì)公信力提供保障。
二是構(gòu)建健全的過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制。明確公證員職責(zé)權(quán)限，實(shí)行問(wèn)責(zé)制，切實(shí)做到“誰(shuí)辦證，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。同時(shí)，加強(qiáng)公證員培訓(xùn)與再教育，增強(qiáng)其公證質(zhì)量意識(shí)，激發(fā)公證員積極性、責(zé)任感，以增強(qiáng)公證的高效性。
三是構(gòu)建健全的公證員執(zhí)業(yè)保障制。完善與執(zhí)行公證責(zé)任賠償制度、公證員執(zhí)業(yè)保證金制度，依據(jù)該制度維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害，盡可能提高公證質(zhì)量，保障公證行業(yè)的社會(huì)信用，不斷增強(qiáng)公證的權(quán)威性、公信力。
四是構(gòu)建健全的監(jiān)督機(jī)制。公證質(zhì)量好壞一定程度上取決于行政管理、行業(yè)管理及社會(huì)監(jiān)督狀況，所以相關(guān)部門(mén)應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)督公證員服務(wù)態(tài)度、執(zhí)法狀況等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公證員執(zhí)法環(huán)節(jié)存在的不足之處，并采取有效措施予以糾正，促使形成上下協(xié)調(diào)、職能互補(bǔ)良好體制，為增強(qiáng)社會(huì)公證公信力提供大力支持。
五是建立和完善服務(wù)承諾制。公證人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)形象是公證機(jī)構(gòu)誠(chéng)信形象的直接體現(xiàn)，對(duì)公證公信力產(chǎn)生直接的影響。公證機(jī)構(gòu)要積極實(shí)踐和落實(shí)服務(wù)承諾，制定和完善《公證服務(wù)承諾》、《公證人員誠(chéng)信執(zhí)業(yè)規(guī)范》、《公證服務(wù)文明用語(yǔ)》等規(guī)章制度，不斷修訂、完善和落實(shí)好各項(xiàng)為民、便民、利民、親民措施，提升社會(huì)對(duì)公證的信任度。
論文摘要：多年來(lái)，我國(guó)地方財(cái)政普遍面臨的一個(gè)老大難問(wèn)題是：地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方財(cái)政支出的需求。為緩解這種矛盾，各級(jí)立法部門(mén)、行政部門(mén)及理論部門(mén)就如何增加地方財(cái)力的問(wèn)題進(jìn)行過(guò)許多有益的探討與實(shí)踐，筆者以濟(jì)南市歷下區(qū)政府在當(dāng)前地方政府財(cái)政資金收支管理問(wèn)題的案例，認(rèn)為合理分配上下級(jí)財(cái)政之間的財(cái)力，是緩解乃至解決地方政府財(cái)政收支矛盾的重要措施。
1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)地方財(cái)政支出作為地方政府履行其職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展作出了極其突出地貢獻(xiàn)。但是，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革進(jìn)程的深化，地方財(cái)政特別是基層財(cái)政普遍面臨一個(gè)非常困難的問(wèn)題，那就是地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方財(cái)政支出的需求。為此筆者以濟(jì)南市歷下區(qū)為例，探討合理分配上下級(jí)財(cái)政之間的財(cái)力舉措，從而提高財(cái)政管理水平。
一、建立科學(xué)的支出體系
近年來(lái)，各級(jí)地方政府的財(cái)政收入都有了較快增長(zhǎng)，相應(yīng)的財(cái)政投入也不斷增加。但是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)卻存在不合理甚至異化的現(xiàn)象。如何加強(qiáng)和規(guī)范地方財(cái)政支出，建立科學(xué)的支出體系，成為擺在各級(jí)地方政府財(cái)政部門(mén)面前的一個(gè)新任務(wù)。
筆者認(rèn)為濟(jì)南市歷下區(qū)在這方面的探索值得思考和借鑒。歷下區(qū)實(shí)行區(qū)街財(cái)政體制改革以前，由于街道辦事處原來(lái)沒(méi)有實(shí)行綜合預(yù)算，存在自定政策、自我管理、自己監(jiān)督的“三自”現(xiàn)象，預(yù)算支出剛性不足，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督乏力，人為因素影響大，急需建立綜合預(yù)算管理制度，用制度來(lái)制約、管理。為此，2008年年初，歷下區(qū)提出要在辦事處中推行綜合預(yù)算，4月初區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于下發(fā)歷下區(qū)街道辦事處財(cái)政性資金管理規(guī)定的通知》文件，文件規(guī)定：將街道辦事處及其所屬事業(yè)單位的各項(xiàng)財(cái)政性資金，全部納入財(cái)政監(jiān)管范圍，實(shí)行收支兩條線，由財(cái)政統(tǒng)一管理，開(kāi)設(shè)的帳號(hào)必須經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)，嚴(yán)禁私設(shè)“小金庫(kù)”。并參照《預(yù)算法》的規(guī)定，實(shí)行部門(mén)綜合預(yù)算，嚴(yán)格按照編制的年度預(yù)算執(zhí)行。
辦事處綜合預(yù)算編制按照“收入有計(jì)劃、支出有標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)有保障、鼓勵(lì)有結(jié)余”的原則安排，支出保工資，保社會(huì)穩(wěn)定、民政、計(jì)生、城建城管、社會(huì)公共事業(yè)等項(xiàng)目，有財(cái)力的辦事處逐步加強(qiáng)自身建設(shè)，公用經(jīng)費(fèi)控制在限額以內(nèi)。通過(guò)對(duì)辦事處的綜合預(yù)算管理，使其收支更加科學(xué)、規(guī)范、透明，并逐步引導(dǎo)辦事處對(duì)社會(huì)公共事業(yè)的投入。編制范圍包括：辦事處所有機(jī)關(guān)、全額、自收自支事業(yè)單位全部編制綜合預(yù)算。
二、建立了社會(huì)公共事業(yè)支出審批制度
按照歷下區(qū)提出的關(guān)于構(gòu)建“繁榮、和諧、現(xiàn)代化新歷下”的工作目標(biāo)，為進(jìn)一步加大基層社會(huì)公共事業(yè)投入力度，切實(shí)保障全區(qū)各項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)范社會(huì)公共事業(yè)支出范圍和審批標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)財(cái)政制定了《歷下區(qū)社會(huì)公共事業(yè)項(xiàng)目審批程序》，規(guī)定辦事處使用年初預(yù)算預(yù)留的自有資金，在各自行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)展城市公益建設(shè)、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共安全和公共交通等領(lǐng)域的公益活動(dòng)產(chǎn)生的支出，應(yīng)納入社會(huì)公共事業(yè)支出范圍。具體是：辦事處進(jìn)行社會(huì)公共事業(yè)支出于項(xiàng)目計(jì)劃開(kāi)始前一個(gè)月填報(bào)項(xiàng)目，財(cái)政初步審核后轉(zhuǎn)至區(qū)政府有關(guān)職能部門(mén)審核，通過(guò)后報(bào)區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意，區(qū)財(cái)政再綜合考慮項(xiàng)目計(jì)劃的輕重緩急和資金情況，會(huì)同有關(guān)部門(mén)提出建議，上報(bào)區(qū)政府審批。經(jīng)區(qū)政府研究同意后，由財(cái)政于3日內(nèi)批復(fù)到申報(bào)辦事處，并按時(shí)足額將項(xiàng)目資金撥付到有關(guān)單位。若此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)當(dāng)年未使用，可結(jié)轉(zhuǎn)下年并于下一年度專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)合并使用。同時(shí)制定了綜合預(yù)算監(jiān)督審核辦法，監(jiān)督檢查各辦事處管好用好預(yù)算資金。辦法要求各辦事處必須按照有關(guān)法律、法規(guī)，積極組織各項(xiàng)收入。為保證辦事處的用款計(jì)劃及時(shí)撥付，各辦事處必須計(jì)劃安排好下一步工作，提前做好資金使用計(jì)劃，及時(shí)于財(cái)政相關(guān)職能科室溝通，確保辦事處資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。各辦事處應(yīng)嚴(yán)格按照年初編制的年度預(yù)算執(zhí)行，未經(jīng)批準(zhǔn)、違背預(yù)算安排的資金支出，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員責(zé)任，并由財(cái)政扣減其撥款額度，直至整改后，再恢復(fù)正常資金撥付。通過(guò)將綜合預(yù)算編制下達(dá)到街道一級(jí)，歷下區(qū)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金從撥付源頭到使用終點(diǎn)的全過(guò)程預(yù)算管理，推動(dòng)了基層在科學(xué)合理編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，將財(cái)政資金更多地用于轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)和管理上，用在改善居民生產(chǎn)生活條件上，取得了顯著成效，從基層財(cái)政財(cái)務(wù)管理的角度，為各級(jí)地方政府建立科學(xué)的財(cái)政支出體系提供了經(jīng)驗(yàn)。
三、建立轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)政策，進(jìn)一步理順地方財(cái)政體制
地方財(cái)政體制的不合理，特別是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政抽血式的向上集中財(cái)力的財(cái)政體制，必須逐步改變?yōu)楦骷?jí)財(cái)政明確收入來(lái)源，由上級(jí)財(cái)政建立對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)政策，促進(jìn)基層財(cái)政的穩(wěn)步增收和良性循環(huán)。以歷下區(qū)為例，歷下區(qū)目前有13個(gè)街道辦事處，由于體制上各種原因的存在，多年來(lái)，各辦事處財(cái)政收支矛盾不斷加劇，基本保障能力脆弱，大部分街道辦事處財(cái)政支出對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依存度越來(lái)越高，有些辦事處甚至保工資都存在困難。
為緩解街道辦事處財(cái)政困難，歷下區(qū)委、區(qū)政府高度重視，積極探索建立新型財(cái)政管理模式，消除導(dǎo)致各街道辦事處財(cái)政困難的體制障礙，促進(jìn)和保障了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體地說(shuō)，為切實(shí)合理調(diào)整區(qū)與辦事處的分配關(guān)系，促進(jìn)歷下區(qū)財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，保障街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，歷下區(qū)財(cái)政局牽頭，于2007年下半年開(kāi)始，抽調(diào)精干力量，由分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，分組到各街道辦事處進(jìn)行調(diào)研。通過(guò)幾個(gè)月的調(diào)研分析，在掌握了第一手詳實(shí)資料的同時(shí)寫(xiě)出了有實(shí)質(zhì)性的調(diào)研報(bào)告，制定了《歷下區(qū)區(qū)街財(cái)政體制改革實(shí)施意見(jiàn)》。經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究通過(guò)了區(qū)街財(cái)政體制改革方案。2008年4月，歷下區(qū)率先在山東省實(shí)行區(qū)街財(cái)政管理體制改革。對(duì)街道辦事處財(cái)政體制采取“界定人員范圍，核定補(bǔ)助基數(shù)，收入同支出掛鉤”的管理辦法，把財(cái)政收入情況同辦事處的利益緊密結(jié)合起來(lái)，充分調(diào)動(dòng)起辦事處抓稅源經(jīng)濟(jì)的積極性。同時(shí)，新體制進(jìn)一步加大了對(duì)辦事處的財(cái)政支持力度。
從歷下區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)可以看出，突出制度創(chuàng)新，健全和完善財(cái)政體制機(jī)制，合理分配上下級(jí)財(cái)政之間的財(cái)力，是緩解乃至解決地方政府財(cái)政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和區(qū)縣政府之間建立類(lèi)似的財(cái)政體制機(jī)制，很可能對(duì)推動(dòng)深化當(dāng)前的財(cái)政體制改革起到較大的作用。
參考文獻(xiàn)：
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所謂都市區(qū)是指由一定規(guī)模以上的中心市及與其保持密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，非農(nóng)業(yè)活動(dòng)發(fā)達(dá)的地區(qū)共同組成的具有城鄉(xiāng)一體化傾向的城市功能地域。據(jù)此，在劃定都市區(qū)行政組織管理的合理范圍時(shí)，需嚴(yán)格分析考察其區(qū)域一體化的表現(xiàn)程度。范圍過(guò)大.不僅不利于區(qū)域一體化發(fā)展，而且影響都市區(qū)行政管理效率的.提高;范圍過(guò)小，又會(huì)抑制甚至阻礙都布區(qū)的發(fā)展。英國(guó)曼徹斯特大都市政府之所以解體，除了重要的政治因素外，與其行政范圍被縮小有直接關(guān)系圖。這對(duì)于我國(guó)都市區(qū)行政范圍的合理確定，是一個(gè)可供參考的例子。
2都市區(qū)行政組織與管理模式的建立
都市區(qū)內(nèi)若干城市在地域上的連續(xù)性，某些服務(wù)的共享性，使得在都市區(qū)建立統(tǒng)一的政府和管理機(jī)構(gòu)成為必然，在國(guó)外大都市區(qū)政府管理演變過(guò)程中，出現(xiàn)了兩種典型的、體制不同的組織方式，即“大都市政府”和一系列松散的職能單一的政府聯(lián)合委員會(huì)，以提供和協(xié)調(diào)大都市范圍的公共服務(wù)，如計(jì)劃、交通、供水、金融等，前者被稱(chēng)為單中心體制，后者被稱(chēng)為多中心體制[’1.象倫敦、墨爾本、多倫多等都市區(qū)屬單中心體制，曼徹斯特、舊金山等都市區(qū)則屬多中心體制.兩種體制在國(guó)外都市區(qū)的發(fā)展實(shí)踐中，各表現(xiàn)出自身的優(yōu)缺點(diǎn)。單中心體制，亦稱(chēng)一元化體制，是指在大都市地區(qū)具有唯一的決策中心，有“一個(gè)統(tǒng)一的大城市機(jī)構(gòu)”。在這種體制下，可以剔除或減少有害于大城市發(fā)展的竟?fàn)幒蜎_突，可以使資源流動(dòng)更為暢通，可以在解決主要問(wèn)題時(shí)適應(yīng)大都市地區(qū)的戰(zhàn)略;但這種體制又易陷入等級(jí)化的官徐結(jié)構(gòu)危機(jī)，突出地表現(xiàn)在對(duì)居民日常需求反映的遲鈍，不能代表當(dāng)?shù)氐墓怖妗３薁柋敬蠖际姓姓Y(jié)構(gòu)的演化也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。多中心體制又稱(chēng)多元化體側(cè)，是指在大部市地區(qū)存在相互獨(dú)立的多個(gè)決策中心，包括正式的綜合的政府單位(州、城市、鎮(zhèn)等)和大t重登的特殊區(qū)域(學(xué)區(qū)和非學(xué)區(qū))，各種管理區(qū)域的劃分和變動(dòng)以及協(xié)調(diào)組織的建立，都是謀求特定的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果.多中心體制試圖以此來(lái)滿足居民的種種孺求和偏好。由于政府較小.公眾容易參與鑒督，因而政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠹捌渥兓哂袕椥裕磻?yīng)更加靈敏。美國(guó)堪薩斯市的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—美國(guó)中部區(qū)域委員會(huì)就是這樣做的。多中心體制面臨的主要問(wèn)題是，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)超越各種功能小區(qū)的更大地區(qū)范圈內(nèi)的公共利益問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)這種公共利益只有通過(guò)各地方單位的合作、競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商來(lái)提供大規(guī)棋的公共服務(wù)。事實(shí)上，這種合作是相當(dāng)困難的。
我國(guó)是一個(gè)國(guó)土遼闊、人口眾多、歷史悠久、多民族的發(fā)展中國(guó)家，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想觀念等都有很大差異，而且在近期之內(nèi)，這些地區(qū)之間的差距還會(huì)拉大.因此，在分析借鑒國(guó)外兩種都市區(qū)行政組織管理模式的同時(shí).還應(yīng)因地創(chuàng)宜，走多棋式發(fā)展的道路[.]。例:在我國(guó)的京津唐、蘇錫常、廈潭泉等地區(qū)，可借鑒多中心體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)特有的國(guó)體、政體下，探索中國(guó)式的地域性和專(zhuān)業(yè)性的協(xié)調(diào)方式，建立市與市、市與縣(市)之間的有權(quán)威的高效能協(xié)調(diào)機(jī)制，在上海、重慶、武漢、廣州等都市區(qū)，借鑒單中心體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)時(shí)候、適當(dāng)?shù)貐^(qū)，尤其是跨界城市區(qū)，建立聯(lián)合政府，是適應(yīng)我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)免或解決“城市病”的一條可行途徑。
3明確都市區(qū)政府與各級(jí)地方政府的職能
在都市區(qū)設(shè)立跨城市的區(qū)域性的聯(lián)合政府、機(jī)構(gòu)，對(duì)單一城市政府的職能必然產(chǎn)生影響，使單一城市政府的職能相對(duì)減少.例如:學(xué)區(qū)的設(shè)立，環(huán)保、公共交通、消防、供水等委員會(huì)的設(shè)立.都減少了單一城市政府的此項(xiàng)功能。因此，如何處理好都市政府與各地方政府職能的關(guān)系，成為都市區(qū)發(fā)展所面臨的問(wèn)題.
多倫多都市政府作為解決都市問(wèn)題、處理地方政府關(guān)系的成功范例，對(duì)世界城市的發(fā)展與管理具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義[71。我國(guó)與加拿大等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)體、政體不同，在都市化發(fā)展中其組織與管理模式不能照搬國(guó)外的模式，但多倫多大都市組織與管理成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決我國(guó)都市化地區(qū)城市發(fā)展和管理的問(wèn)題同樣具有借鑒意義。多倫多大都市政府體系的一個(gè)重要內(nèi)容即是各級(jí)政府有較為明確的職責(zé)分工，使各級(jí)政府有所為、有所不為，有所責(zé)、有所不責(zé)，大大提高了行政效率。目前我國(guó)政府職能分配中存在不合理的現(xiàn)象。有些事務(wù)，從低級(jí)地方政府、高級(jí)地方政府直至中央政府都插手管理，這樣常常不是各級(jí)政府管理效果的盛加，而是相互擠兌、相互推誘，造成管理混亂、行政效串低下.因此，在政府機(jī)構(gòu)改革中，明確各級(jí)政府與都市區(qū)政府的職責(zé)，實(shí)行合理分工是極為重要的。
4都市區(qū)內(nèi)地方政府利益的協(xié)調(diào)
從國(guó)外眾多都市區(qū)的發(fā)展來(lái)看，無(wú)論是大倫敦、多倫多、墨爾本，還是曼徹斯特、舊金山等，在其發(fā)展的過(guò)程中，無(wú)一例外地都充滿著區(qū)域內(nèi)各城市政府利益間的矛盾，因此，怎樣在區(qū)域范圍內(nèi)解決各城市共同面對(duì)的間題，成為都市區(qū)研究的熱點(diǎn)。
在我國(guó)，由于長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)性質(zhì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，中國(guó)特有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[8]現(xiàn)象進(jìn)一步加強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)地方政府間的利益沖突更為加剮，因此處理好都市區(qū)各地方政府間利益關(guān)系顯得異常重要.
加拿大蒙特利爾大城市地區(qū)MUC和RCM體系的建立.便是試圖在一事定區(qū)域范圍內(nèi)聯(lián)合解決區(qū)域性問(wèn)題的實(shí)例之一.在理論上，西方一些學(xué)者建立和發(fā)展了“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”力圖從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度分析和解決這類(lèi)問(wèn)題.“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”認(rèn)為，城市間的利益沖突的主要原因，是行政邊界與市政公共設(shè)施的服務(wù)空間的不一致。從“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的硯點(diǎn)看，城市政府具有生產(chǎn)和提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的職能，理想的城市政府行政邊界.
應(yīng)當(dāng)大體上與公共設(shè)施的空間服務(wù)范圍的自然邊界相符。事實(shí)上，由于不同的公共設(shè)施有不同的服務(wù)空間范圍，因而在西方城鄉(xiāng)分治、“切塊設(shè)市”的體制下，一個(gè)城市政府管箱的行政邊界不可能與所有的公共設(shè)施的自然邊界相適應(yīng)，相鄰的區(qū)域之間，地域相連的城市之間，公共服務(wù)相互滲透，而公共服務(wù)的費(fèi)用支付，卻被限定在行政邊界范圍內(nèi)。如何建立大城市地區(qū)合理的行政管理結(jié)構(gòu)和組織，從而使城市公共設(shè)施和服務(wù)達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)規(guī)棋，便成為西方管理及經(jīng)濟(jì)學(xué)者十分關(guān)注和爭(zhēng)論的熱門(mén)課題。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過(guò)聯(lián)合所有的政府服務(wù)(總費(fèi)用)來(lái)考察規(guī)模經(jīng)濟(jì).在都市化區(qū)域?qū)嵭幸辉芾眢w制，有利于組織公共服務(wù)，使其達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì);而另一些學(xué)者則認(rèn)為地方政府的合并或聯(lián)合造成了公共服務(wù)費(fèi)用的增加，而不是減少.也就是說(shuō)，在都市化區(qū)域?qū)嵭卸嘀行恼芾眢w制更為有利.它比一元化的體制更富有彈性。
盡管我國(guó)和西方在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市設(shè)置方式等方面存在諸多差異，但西方學(xué)者用“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的觀點(diǎn)解釋和研究都市化地區(qū)城市政府的行政管理體制問(wèn)題的思路，對(duì)我國(guó)，尤其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決大城市地區(qū)城市間的利益沖突，有重要的理論和實(shí)踐意義。
5都市區(qū)行政組織管理的法制建設(shè)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是個(gè)法治的經(jīng)濟(jì)，健全法制是生產(chǎn)力高度發(fā)展的條件之一。國(guó)家要依法治理，行政區(qū)劃也要依法管理。美國(guó)的行政區(qū)劃管理既有資產(chǎn)階級(jí)政治的糟粕，也有人類(lèi)行政管理的普遍經(jīng)驗(yàn)。我們完全可以立足于中國(guó)的國(guó)情加以揚(yáng)棄吸納。在美國(guó)、法律的實(shí)施是市政府的重要職責(zé)之一。我國(guó)也有必要通過(guò)健全社會(huì)主義法制，完善各項(xiàng)行政管理的法律法規(guī)，將各市施政納入法制軌道，讓市政府自主地依照法律實(shí)行行政管理，并接受人大和上級(jí)政府的法律監(jiān)督和公眾輿論鑒督.逐步改革凡事均需逐級(jí)請(qǐng)示審批的人治傳統(tǒng)習(xí)慣，以利于提高行政效率，適應(yīng)靈活多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要。
參考文獻(xiàn)
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10同3
11同5
論文關(guān)鍵詞：增減掛鉤;權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng);對(duì)策建議
1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤發(fā)展概述
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱(chēng)增減掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。
近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地供需矛盾日漸突出。為解決此類(lèi)問(wèn)題，全國(guó)各地紛紛開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工程。從2006年至今，已有24個(gè)省份開(kāi)展了增減掛鉤試點(diǎn)的工作。但是，在試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了很多不和諧的聲音，農(nóng)民“被上樓”、暴力拆遷等現(xiàn)象屢有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了試點(diǎn)工作的進(jìn)行，歪曲了試點(diǎn)工程的本意，影響了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。
2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象分析
權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)是現(xiàn)代政治的基本原則，也是保持政治秩序良性運(yùn)行的關(guān)鍵。政府有推行增減掛鉤試點(diǎn)政策的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維護(hù)好相關(guān)利益主體切身利益的責(zé)任和義務(wù)。而許多地方政府濫用權(quán)力，不對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行可行性分析，就強(qiáng)行開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)工程，并且不做后續(xù)保障工作。這些都是政府權(quán)大責(zé)小、權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)的典型表現(xiàn)。可以說(shuō)，政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)是增減掛鉤政策走樣的根源所在。 1 增減掛鉤中政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)的表現(xiàn)
（1）不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)制掛鉤，導(dǎo)致民怨四起。政府擁有城市建設(shè)用地的分配權(quán)，是增減掛鉤政策的主要受益者。一些地方政府為拿到額外的建設(shè)用地指標(biāo)，不顧相關(guān)利益主體（尤其是農(nóng)民）之權(quán)益，濫用權(quán)力，強(qiáng)制掛鉤，硬逼農(nóng)民上樓。由此導(dǎo)致了許多暴力沖突事件，嚴(yán)重影響了政府的形象以及社會(huì)的和諧。
（2）對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償與后續(xù)權(quán)益保障工作不到位。政府將集約改造出的土地轉(zhuǎn)手出讓給開(kāi)發(fā)商，賺取豐厚的極差利益，卻忽視了對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、復(fù)墾土地質(zhì)量低下以及先拆后建甚至不建等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得農(nóng)民的基本生活難以維持。
（3）創(chuàng)租尋租現(xiàn)象叢生。有的地方政府與開(kāi)發(fā)商勾結(jié)，在開(kāi)發(fā)商的賄賂下低價(jià)補(bǔ)償、低價(jià)出讓?zhuān)_(kāi)發(fā)商通過(guò)開(kāi)發(fā)獲得的高額利潤(rùn)即為政府尋租的租金；有的地方政府還對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行非法干預(yù)，迫使開(kāi)發(fā)商為保證自己的利益而不得不向政府尋租。政府尋租被視為行政權(quán)力的濫用，是政府權(quán)力****的重要體現(xiàn)，是引發(fā)和激化社會(huì)矛盾的重要根源。
總之，許多地方政府只顧追求自身利益，濫用權(quán)力，根本沒(méi)有盡到保護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)。 2 權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)的根源
（1）政治行政體制的問(wèn)題。
一方面是上下級(jí)政府間權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)。我國(guó)政府實(shí)行的是嚴(yán)格的層級(jí)制的行政管理機(jī)構(gòu)，相對(duì)于上級(jí)政府的巨大權(quán)力，下級(jí)政府往往承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任。為了維持自身體系的運(yùn)營(yíng)再加上政府的自利性，許多地方政府往往會(huì)拋棄行政責(zé)任追求權(quán)利與利益，由此產(chǎn)生了政府靠地生財(cái)、創(chuàng)租尋租的行為。
另一方面是政府自身內(nèi)部責(zé)任機(jī)制不明確。責(zé)任機(jī)制不明確直接導(dǎo)致了權(quán)大責(zé)小，增加了行政權(quán)力的自由裁量權(quán)，使得行政主體產(chǎn)生輕率的行政行為與不作為行為，最終導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用，產(chǎn)生****。在增減掛鉤中，政府由于權(quán)利過(guò)大，責(zé)任缺失，極易產(chǎn)生創(chuàng)租尋租行為，導(dǎo)致政府****。
（2）政府及行政人員責(zé)任服務(wù)意識(shí)缺失。
在傳統(tǒng)行政體制文化的影響下，許多政府行政人員的“政府本位”觀念嚴(yán)重，認(rèn)為實(shí)施行政措施，治理社會(huì)是政府的特權(quán)。這與為人民服務(wù)的根本宗旨是相違背的。這往往會(huì)使政府官員忘記自己的職責(zé)要?jiǎng)?wù)是對(duì)人民負(fù)責(zé)，為社會(huì)做貢獻(xiàn)。增減掛鉤中，許多地方政府，只顧獲取掛鉤指標(biāo)，忘記了自己的責(zé)任，忽略了對(duì)農(nóng)民等利益主體的補(bǔ)償與安置，引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，嚴(yán)重影響了政府的公信力。
3 解決增減掛鉤中政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)的對(duì)策建議
（1）完善政府問(wèn)責(zé)制，培育服務(wù)型的行政文化。
問(wèn)責(zé)制是解決權(quán)大責(zé)小甚至棄責(zé)任于不顧的重要途徑，是解決責(zé)任缺失問(wèn)題的制度性保障方法。只有構(gòu)建了問(wèn)責(zé)制度，使政府人員明白自己的本職所在，才能使其執(zhí)法行為規(guī)范合法，才能有效阻止增減掛鉤中濫用權(quán)利侵害農(nóng)民根本利益事件的發(fā)生。培育服務(wù)型行政文化，轉(zhuǎn)變政府人員觀念意識(shí)，才能使其克服自利性，真正從公共利益出發(fā)，正確引導(dǎo)增減掛鉤中相關(guān)各方，處理好各種利益沖突，做好失地農(nóng)民安置等后續(xù)保障工作，盡好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)的責(zé)任與義務(wù)。
（2）建立有效的立體監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大提高公民參與權(quán)。要建立政府自身、媒體輿論、社會(huì)大眾監(jiān)督相結(jié)合的立體監(jiān)督機(jī)制。在增減掛鉤中，要保證掛鉤項(xiàng)目透明公開(kāi)，隨時(shí)接受社會(huì)各界尤其是農(nóng)民的監(jiān)督。要保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，健全利益訴訟制度，以做到合理協(xié)調(diào)相關(guān)各方利益的功效。
組織是人類(lèi)群體性活動(dòng)的主要形式，政府組織行為更影響著社會(huì)的發(fā)展與人民生活、工作息息相關(guān)。組織行為學(xué)在我國(guó)是一門(mén)較新學(xué)科，尤其是在政府組織行為研究方面屬于探索階段，建立具有中國(guó)特色的政府組織行為學(xué)科體系是行為科學(xué)工作者的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，也是行政管理專(zhuān)業(yè)教學(xué)與研究的需要，于具體的行政實(shí)踐也具有一定的借鑒作用。[1]如何提高政府組織行為能力及制定正確的戰(zhàn)略規(guī)劃具有重要戰(zhàn)略意義，且根據(jù)中央精神和新的要求,當(dāng)前進(jìn)行政府組織行為戰(zhàn)略規(guī)劃的研究應(yīng)當(dāng)首先著眼如何鞏固發(fā)展現(xiàn)有的成果,在此基礎(chǔ)上探索適應(yīng)“十二五”規(guī)劃要求制定政府組織行為的戰(zhàn)略規(guī)劃。[2]
制定正確、效率的我國(guó)未來(lái)政府組織行為戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)于深化行政體制改革、促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展和科學(xué)發(fā)展具有十分重要的意義。不僅有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府組織變革更能提高政府工作效能，縮減開(kāi)支，加快政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的速度。而社會(huì)增長(zhǎng)理論的部分理論對(duì)我國(guó)未來(lái)的政府組織戰(zhàn)略規(guī)劃有重要啟示。
社會(huì)增長(zhǎng)理論是西方公共管理學(xué)重要理論分支，是研究一個(gè)國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的一門(mén)學(xué)科，特別是側(cè)重于以發(fā)展中國(guó)家為對(duì)象，不僅研究一國(guó)單純數(shù)量上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還包括研究一國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的改善，收入分配公平程度以及人口素質(zhì)提高和環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。它包含了資本積累理論、人力資本理論、技術(shù)進(jìn)步理論、新增長(zhǎng)理論。其中人力資本理論由舒爾茨提出他認(rèn)為人力資本論講資本分為物質(zhì)資本和人力資本兩種形式，認(rèn)為由教育、衛(wèi)生等方面的投資形成的人力資本可以產(chǎn)生“知識(shí)效應(yīng)”和“非知識(shí)效應(yīng)”，從而直接或間接地促進(jìn)產(chǎn)出的增長(zhǎng)；同時(shí)人力資本可以產(chǎn)生遞增的收益，克服資本和勞動(dòng)要素的邊際收益遞減從而保障長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。舒爾茨的結(jié)論是：人力資本特別是教育是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉。因?yàn)橘Y本積累論文和技術(shù)進(jìn)步理論主要是針對(duì)宏觀層面的，比如對(duì)政府制定經(jīng)濟(jì)政策的影響和制定國(guó)家重大戰(zhàn)略部署的影響（科教興國(guó)戰(zhàn)略）。而人力資本理論和新增長(zhǎng)理論組隊(duì)政府組織行為規(guī)劃有重要影響，人力資本理論中重視“人”這一因素的重要作用正符合了組織行為學(xué)中重視個(gè)體心理和個(gè)體行為的這一基本出發(fā)點(diǎn)。所以，基于人力資本理論，對(duì)于我國(guó)政府組織行為戰(zhàn)略規(guī)劃可以從以下幾方面進(jìn)行思考：
一、提高我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)
組織行為學(xué)包括了個(gè)體、群體和組織三個(gè)層面，個(gè)體是構(gòu)成組織的最基本細(xì)胞，組織是由許許多多個(gè)體的人組成的，沒(méi)有人組織就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)：同時(shí)，組織又是由人來(lái)管理的。[4]因此制定有效的組織行為戰(zhàn)略規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)就是對(duì)組織中所有單個(gè)成員的行為能力的提高。因此公務(wù)員整體素質(zhì)的提高對(duì)提高政府工作效率，提高公信力以及加快政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變有著極其重要的意義。
首先，改進(jìn)公務(wù)員考試制度。我國(guó)公務(wù)員采用制度采取的是考試擇優(yōu)入取原則，這對(duì)政府組織吸取優(yōu)秀人才有著重要意義，但同時(shí)也應(yīng)該看到硬性的且常規(guī)的行政能力測(cè)試很難看出一個(gè)人的總和素質(zhì)，這也在一定程度上埋沒(méi)了許多工作能力強(qiáng)但學(xué)習(xí)書(shū)本知識(shí)較差的人才。因此，有必要對(duì)公務(wù)員考試制度進(jìn)行改進(jìn)，增加對(duì)人才的總和素質(zhì)和思想態(tài)度的審查。其次，改進(jìn)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。每個(gè)人都需要自我激勵(lì)，需要得到來(lái)自同事、團(tuán)體、組織方面的激勵(lì)和相互之間的激勵(lì)，作為政府組織，為了實(shí)現(xiàn)既定組織目標(biāo)，就更需要激勵(lì)全體成員。通過(guò)這一機(jī)制所形成的推動(dòng)力合吸引力，使員工股萌發(fā)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的動(dòng)機(jī)，產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的動(dòng)力，引起并維持實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的行為。[4]我國(guó)至今任是以傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)為主，主要由被評(píng)價(jià)者的上級(jí)對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)；這種單向考核的方式雖然簡(jiǎn)單易操作但也有其明顯的缺點(diǎn)。使得許多獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)都太依賴(lài)被評(píng)價(jià)者的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀判斷，對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)達(dá)不到最好的效果。
二、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)
優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，是深化行政體制改革的必然要求,也是我國(guó)政府組織行為戰(zhàn)略規(guī)劃制定的重要舉措。過(guò)去，我們?cè)谡畽C(jī)構(gòu)改革中,強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)比較多,而對(duì)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)重視不夠。只有按照科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)和建立健全社會(huì)主義公共行政體制的要求，真正做到政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化,才能鞏固政府機(jī)構(gòu)改革所取得的成果，也才能提高政府的工作效率。而組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化不僅是對(duì)組織層面的優(yōu)化，因?yàn)橥獠凯h(huán)境的優(yōu)化很大程度上會(huì)刺激組織中人的行為，所以優(yōu)秀精簡(jiǎn)的組織結(jié)構(gòu)不僅能提高工作人員的工作效率更能提升其工作能力的有效發(fā)揮。我國(guó)雖然在近10年了進(jìn)行了多次部制改革，精減了許多部門(mén)，但考慮到公務(wù)員隊(duì)伍的龐大數(shù)量和工作崗位需求的這一實(shí)際情況，目前我國(guó)部門(mén)設(shè)置仍處于較為冗雜狀態(tài)。因此將我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)扁平化，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)化將是未來(lái)組織戰(zhàn)略規(guī)劃的重要任務(wù)。
政府組織行為戰(zhàn)略規(guī)劃涉及到眾多方面，本文就針對(duì)“人”這一因素對(duì)組織行為的影響作出分析。社會(huì)成長(zhǎng)理論中的人力資本理論強(qiáng)調(diào)的人才和知識(shí)對(duì)組織行為的重要性正好符合我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略以及人才是第一資源的戰(zhàn)略部署。根據(jù)當(dāng)今的國(guó)內(nèi)外局勢(shì)，我國(guó)未來(lái)的政府組織行為戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)該本著一人為本的理念，重視人力資源的重要作用，努力提高公務(wù)員的知識(shí)水平、思想素質(zhì)、工作能力以及創(chuàng)新能力；再之優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)以提高組織運(yùn)行效率，減少內(nèi)部溝通的阻礙，提升組織人員工作效能從而達(dá)到最大程度優(yōu)化政府組織能力的效果。
顧海兵教授引入“官味度”這個(gè)概念來(lái)對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象進(jìn)行量化。在《中國(guó)大學(xué)網(wǎng)站新聞的官味度》的研究中，顧對(duì)海內(nèi)外近百所高校網(wǎng)站首頁(yè)的新聞進(jìn)行抽樣，對(duì)比學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)新聞和學(xué)術(shù)新聞在數(shù)量和比例上的差異。他認(rèn)為，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)是為教師提供服務(wù)的“配角”，如果領(lǐng)導(dǎo)頻繁出現(xiàn)在新聞中則意味著該校官僚化程度較高。
此項(xiàng)研究的樣本中，選取的50所中國(guó)大學(xué)基本覆蓋了中國(guó)大部分地區(qū)，此外選擇發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)34所，以及臺(tái)灣、香港地區(qū)9所。監(jiān)測(cè)時(shí)段為2008年的4月24日至6月5日，連續(xù)采樣四次八周之后開(kāi)始數(shù)據(jù)分析。
研究的結(jié)論是：兩者相較，國(guó)內(nèi)大學(xué)的學(xué)術(shù)新聞絕對(duì)數(shù)量與相對(duì)比例都遠(yuǎn)低于海外高校。例如，國(guó)內(nèi)大學(xué)的校領(lǐng)導(dǎo)新聞數(shù)量為海外大學(xué)的三倍，而學(xué)術(shù)新聞?wù)加新蕝s只是后者的二分之一；在國(guó)內(nèi)大學(xué)網(wǎng)站中，有關(guān)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的新聞稍多于學(xué)術(shù)新聞，而海外大學(xué)的學(xué)術(shù)新聞與領(lǐng)導(dǎo)新聞的比例大致為4:1。
《中國(guó)科研成果獎(jiǎng)的“官味度”》研究是他的第一次嘗試。在此份研究中，他以某全國(guó)性社會(huì)科學(xué)研究獎(jiǎng)為樣本，將獲獎(jiǎng)?wù)撐牡牡谝蛔髡甙雌洳煌奥殑?wù)”進(jìn)行劃分并賦予相應(yīng)分值：校長(zhǎng)級(jí)記為lO分，準(zhǔn)校長(zhǎng)級(jí)為8分，副校長(zhǎng)級(jí)7分，準(zhǔn)副校長(zhǎng)級(jí)5分，院長(zhǎng)級(jí)4分，準(zhǔn)院長(zhǎng)級(jí)2分，副院長(zhǎng)級(jí)1分，其他職務(wù)O分。最后，相加總分除以人數(shù)得出的平均值，即為該學(xué)科、學(xué)校的“官味度”指數(shù)。
研究結(jié)論證明了常識(shí)：一等獎(jiǎng)的“官味度”為2.846。二等獎(jiǎng)的“官味度”為2.009，三等獎(jiǎng)的“官味度”為1.493。獎(jiǎng)項(xiàng)越高，官味特征越明顯。
若按學(xué)科間“官味度”進(jìn)行排序，則教育學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、哲學(xué)、管理學(xué)的“官味度”高于學(xué)科總體平均水平，中國(guó)文學(xué)、語(yǔ)言學(xué)、歷史學(xué)的“官味度”低于學(xué)科總體平均水平。教育學(xué)“官味度”最高，歷史學(xué)最低。
一年后，使用同樣的方法，顧海兵又將“寶鋼教育獎(jiǎng)評(píng)審工作委員會(huì)”的評(píng)委構(gòu)成“解構(gòu)”，將60位來(lái)自各高校的評(píng)委按其各級(jí)職務(wù)高低逐一賦值，最終得出結(jié)論：60位專(zhuān)家的官味度在7.7――高于副校長(zhǎng)級(jí)。他因此將寶鋼教育獎(jiǎng)評(píng)審工作委員會(huì)戲稱(chēng)為“一個(gè)大學(xué)(新老)校長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)”。
在另一份《人文社科領(lǐng)域的“官味度”》的研究中，顧海兵設(shè)置了時(shí)間上的縱向比較。這份研究的調(diào)查對(duì)象為近五年全國(guó)優(yōu)秀博士學(xué)位論文中的文科論文(含管理學(xué))的導(dǎo)師們。在具體的操作上，顧海兵依然是將他們按行政級(jí)別不同而給定分?jǐn)?shù)，最后取平均值。
統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，獲獎(jiǎng)?wù)撐牡膶?dǎo)師的總體“官味度”接近副院長(zhǎng)級(jí)別。更重要的一個(gè)結(jié)論是，“從五年的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)看。‘官味度’呈上升趨勢(shì)。2007年的‘官味度’比2003年高137％，年均增長(zhǎng)24％。”
為什么在全社會(huì)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的大趨勢(shì)下，在輿論不斷抨擊大學(xué)行政化的大背景中，教育科研的官味度不是下降而是上升?
“一個(gè)重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)是1998年前后。”顧海兵說(shuō)，來(lái)自各個(gè)層面的巨量資金和資源向大學(xué)流入，而資源的層層分配基本上是用行政化方式，由此鞏固了握有分配權(quán)力的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的地位。
同時(shí)，有31所重點(diǎn)高校的行政級(jí)別由正廳級(jí)上升為副部級(jí)，“此后大學(xué)內(nèi)的行政體系在不斷強(qiáng)化。”顧海兵認(rèn)為。
21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇亦有類(lèi)似感受。熊丙奇在2004年出版了圖書(shū)《大學(xué)有問(wèn)題》，大學(xué)的行政化是其中的重要章節(jié)。他在書(shū)中描述了大學(xué)行政化后的各式現(xiàn)象：一位擁有學(xué)術(shù)職稱(chēng)的教師，也希望自己能成為一個(gè)處級(jí)、局級(jí)干部，因?yàn)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”有更靈活、更充分的資源調(diào)配權(quán)。
“五年來(lái)，大學(xué)行政化問(wèn)題在很多專(zhuān)家學(xué)者的批評(píng)聲中，越來(lái)越強(qiáng)大。”熊丙奇認(rèn)為。
在這五年間，中國(guó)人民大學(xué)教授張鳴在博客上撰文，抨擊“學(xué)術(shù)行政化嚴(yán)重地影響中國(guó)大學(xué)的發(fā)展”；安徽大學(xué)教授何家慶在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，大學(xué)“官僚跡象明顯，我已忍無(wú)可忍”；教育部副部長(zhǎng)趙沁平亦認(rèn)為大學(xué)官本位影響學(xué)術(shù)發(fā)展，而“不管社會(huì)怎樣發(fā)生變化，科學(xué)、民主和創(chuàng)新的大學(xué)精神應(yīng)是大學(xué)文化永恒的不變量”。如此種種。
論文摘要 土地征收權(quán)包括征收申請(qǐng)權(quán)、征收審批權(quán)和征收?qǐng)?zhí)行權(quán)，它體現(xiàn)的是國(guó)家土地行政部門(mén)在管理土地配置活動(dòng)中與土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人及土地違法行為人之間所形成的法律關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)土地征收權(quán)因?yàn)榕渲么嬖谏暾?qǐng)主體范圍過(guò)大、審批不嚴(yán)以及執(zhí)行操作不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，從而衍生了諸多的社會(huì)矛盾，甚至危及法治進(jìn)程，同時(shí)嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和耕地保護(hù)的開(kāi)展，本文試從我國(guó)傳統(tǒng)法律文化、法律價(jià)值取向、我國(guó)行政體系以及權(quán)力監(jiān)督的角度來(lái)分析土地征收權(quán)配置缺陷的原因，以期能夠拋磚引玉，盡快破解土地征收權(quán)配置之難題。
論文關(guān)鍵詞 土地征收權(quán) 配置缺陷 行政體系
一、土地征收權(quán)內(nèi)容
根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的一般原理，權(quán)力的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)主體的實(shí)踐，依據(jù)主體行使權(quán)力的過(guò)程我們可以總結(jié)出土地征收權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。根據(jù)2004年憲法修正案第21條的規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說(shuō)國(guó)家是土地征收權(quán)的權(quán)力主體，但由于國(guó)家不是一個(gè)實(shí)體而欠缺行為能力，無(wú)法自己實(shí)施征地行為。為了滿足公益的需要來(lái)征地，必須將土地征收申請(qǐng)權(quán)賦予給一些主體，讓他們代表國(guó)家或者人民提出土地征收申請(qǐng)，同時(shí)還需要將土地征收審批權(quán)授予給一些政府機(jī)關(guān)，讓他們代表國(guó)家審核土地征收申請(qǐng)人的征收申請(qǐng)是否符合法律的規(guī)定，另外，還要將土地征收?qǐng)?zhí)行權(quán)賦予給一些主體，讓他們來(lái)代表國(guó)家具體實(shí)施獲得土地的行為。 因此，我們從征收權(quán)被行使的三個(gè)階段：申請(qǐng)、審批、執(zhí)行來(lái)分析土地征收權(quán)，這樣就可以涵蓋征收權(quán)的所有內(nèi)容了，即土地征收申請(qǐng)權(quán)，土地征收審批權(quán)以及土地征收?qǐng)?zhí)行權(quán)，特此說(shuō)明的是關(guān)于申請(qǐng)權(quán)與審批權(quán)屬于土地征收權(quán)目前在學(xué)術(shù)界幾乎是沒(méi)有異議的，本文將執(zhí)行權(quán)納入土地征收權(quán)之中是考慮到我國(guó)強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷以及其他在征地后期執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)諸多困境的現(xiàn)實(shí)需要。
二、土地征收權(quán)配置缺陷及后果
（一）申請(qǐng)權(quán)配置缺陷及其后果
1.實(shí)際申請(qǐng)人范圍過(guò)寬，導(dǎo)致征地程序啟動(dòng)具有隨意性
根據(jù)有關(guān)土地征收管理辦法以及土地管理法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)土地征收申請(qǐng)權(quán)的主體從1953年的國(guó)有組織到1998年的任何組織和個(gè)人，直至1998年之后名義上的征地申請(qǐng)人只能是政府，看似申請(qǐng)人范圍的總體趨勢(shì)是在縮小，但是這種縮小只是名義上的主體縮小，在實(shí)際上主體的范圍十分寬泛且具有一定的隨意性，即只要取得政府的支持，實(shí)際用地人即可輕松地在“幕后”間接啟動(dòng)征地程序。這類(lèi)規(guī)定在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的弊端不會(huì)十分明顯，但是不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，任何組織都是利益共同體，其所占有的生產(chǎn)資料屬于公有，建設(shè)單位不能通過(guò)占有土地獲得增值利益，授予幾乎所有建設(shè)組織征收申請(qǐng)權(quán)，即使有缺陷，但是不會(huì)太嚴(yán)重，不會(huì)對(duì)占有土地的人造成很大的損害。但是，隨著改革開(kāi)放的逐步推進(jìn)，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，加之土地固有的商品屬性日益顯露，各種組織和個(gè)人的利益日益獨(dú)立，相互之間的利益沖突日益加劇，就可能出現(xiàn)為了個(gè)人和組織的私利而損害土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人的現(xiàn)象，導(dǎo)致征地程序的隨意啟動(dòng)，造成行政資源的浪費(fèi)和土地資源的濫用。
2.間接申請(qǐng)方式不當(dāng)，引發(fā)土地財(cái)政愈演愈烈
在直接申請(qǐng)的情形之下，申請(qǐng)人直接以自己的名義與被申請(qǐng)人發(fā)生關(guān)系，并且與審批機(jī)關(guān)接觸，審批機(jī)關(guān)可以更清晰的、準(zhǔn)確的審核土地申請(qǐng)的公益必要性，反觀間接申請(qǐng)，一方面因?yàn)檎旧淼臑楣卜?wù)的職能屬性導(dǎo)致其有濃厚公益色彩，當(dāng)政府以自己的名義來(lái)替其他主體申請(qǐng)之時(shí)，很容易給審批機(jī)關(guān)以及廣大群眾一個(gè)以申請(qǐng)人身份界定公共利益的誤導(dǎo)，最終致使公共目的條款失效；另一方面政府在間接申請(qǐng)中充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人角色，在缺乏有效監(jiān)督之下很容易滋生土地征收權(quán)腐敗現(xiàn)象，或是政府為了政績(jī)而與開(kāi)發(fā)商沆瀣一氣，只重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視百姓民生。更有甚者，低價(jià)征地高價(jià)賣(mài)出，以公益為名行土地財(cái)政之實(shí)，而政府從征地中獲取巨額利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。
（二）審批權(quán)配置缺陷及后果
1.審批主體不適當(dāng)，導(dǎo)致被征收人救濟(jì)困境
目前我國(guó)土地征收審批主體只要是省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院，這種權(quán)限集中上收主要是基于耕地保護(hù)的需要及對(duì)地方政府的不信任，國(guó)家這樣做的本意是上收權(quán)力，加強(qiáng)審批權(quán)威性和公正性，但是我國(guó)幅員遼闊，行政體系建設(shè)十分龐雜，在實(shí)踐中，在具體的土地征收中，征收審批機(jī)關(guān)只是根據(jù)書(shū)面材料進(jìn)行審查，由于信息的缺乏和不對(duì)稱(chēng)，并不能起到真正的審查作用，只能流于形式。層層上報(bào)的結(jié)果就是中央審核的審批資料與地方的實(shí)情可能并不相符。而且這種審批的強(qiáng)制程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方，基于我國(guó)的行政復(fù)議、行政訴訟等終局制度，被征收人并沒(méi)有有效地救濟(jì)途徑。
2.審批程序不當(dāng)，有礙征地決策公正性
“程序是看得見(jiàn)的正義”，沒(méi)有程序的正義就難以實(shí)現(xiàn)實(shí)體的正義，當(dāng)前我國(guó)審批程序不公開(kāi)，缺乏公眾參與機(jī)制，被征收人并不能夠參與到土地是否被征收的決定中去。根據(jù)目前的規(guī)定，在土地被征收時(shí)，被征收人只能有限度地參與決定征地補(bǔ)償、安置辦法，或者是對(duì)于有關(guān)規(guī)劃提出自己意見(jiàn)，但是毋庸諱言，這些有限度的意見(jiàn)參與并不能發(fā)揮多大的實(shí)質(zhì)性作用。加之征收審批機(jī)關(guān)在進(jìn)行審批時(shí)僅根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和政策對(duì)征收申請(qǐng)人提交的書(shū)面材料進(jìn)行形式審查，不需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這種審批程序存在著一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)，即當(dāng)征收申請(qǐng)人提交的材料是虛假材料時(shí)，征收審批機(jī)關(guān)極有可能作出錯(cuò)誤決定，而且這種審批程序也為征地是否符合公共利益以及征地補(bǔ)償問(wèn)題留下很大隱患。
（三）執(zhí)行權(quán)配置的缺陷及后果
1.強(qiáng)制征收權(quán)主體不當(dāng)，危及法治公正
2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》以司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆后，很多人認(rèn)為這是強(qiáng)拆制度的一大進(jìn)步，但筆者認(rèn)為有待商榷。首先，行政強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行性，強(qiáng)制拆遷本來(lái)就是屬于社會(huì)行政管理層面，由經(jīng)驗(yàn)豐富的行政機(jī)關(guān)來(lái)處理更能夠提高效率、充分利用行政資源。其次，司法在強(qiáng)制拆遷中扮演的角色應(yīng)該是監(jiān)督者而非執(zhí)行者，讓居中裁判地位的法院來(lái)執(zhí)行強(qiáng)制搬遷，從某種程度上來(lái)說(shuō)是行政機(jī)關(guān)對(duì)于近年來(lái)強(qiáng)制拆遷矛盾尖銳的責(zé)任規(guī)避，但是這種規(guī)避不僅加重了法院的業(yè)務(wù)壓力，而且折損了司法在拆遷中的監(jiān)督價(jià)值。最后法院作為公平正義的最后一道防線，一旦卷入這些矛盾和沖突中，其公信力和權(quán)威性將受到嚴(yán)重?fù)p害，甚至危及到法治建設(shè)。
2.執(zhí)行權(quán)行使程序不當(dāng)，促使征地矛盾尖銳
首先，我國(guó)在土地征收決定和補(bǔ)償方案審批之后的有關(guān)公告規(guī)定不完善，主要表現(xiàn)在沒(méi)有將公告的有關(guān)事項(xiàng)諸如公告對(duì)象、地點(diǎn)、違背告知義務(wù)后果等予以明確，在實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)告知義務(wù)人不履行告知義務(wù)，侵犯被征收人知情權(quán)的情況。其次在強(qiáng)制拆遷方面，盡管《土地管理法》以及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》都規(guī)定了違法要承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政甚至是刑事責(zé)任，但是其具體界限或操作程序規(guī)定的并不具體，致使實(shí)際操作中無(wú)法做出準(zhǔn)確的考量。
三、土地征收權(quán)配置中存在問(wèn)題的原因分析
（一）公益必然高于個(gè)人的法律價(jià)值取向
土地所有權(quán)是土地所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，一定的土地所有權(quán)形式，體現(xiàn)了一定土地所有制的內(nèi)容，在這種“二元”土地所有制結(jié)構(gòu)之下，對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，土地是間接財(cái)產(chǎn)，國(guó)家和集體是不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利主體，不存在個(gè)人所有，只存在個(gè)人占有，人們的行為模式、心態(tài)都受到這一土地所有制度的制約，人不是單個(gè)的個(gè)人，而是集體、國(guó)家中的個(gè)人。基于此種社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，個(gè)人對(duì)國(guó)家集體的依附性很高，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，這也就導(dǎo)致了無(wú)論何種情況之下，公益必然高于個(gè)人的義務(wù)本位傳統(tǒng)法律特征殘留明顯，出現(xiàn)對(duì)國(guó)家公權(quán)力的過(guò)分強(qiáng)調(diào)以及對(duì)私權(quán)保護(hù)的忽視，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的文化傳統(tǒng)和法律措施的缺乏，在土地征收權(quán)配置方面，就體現(xiàn)為具體制度設(shè)計(jì)上傾向于多征地，對(duì)公益不加嚴(yán)格區(qū)分，對(duì)公權(quán)力限制不足，對(duì)被征收者在征收中的權(quán)利賦予不夠，救濟(jì)途徑不暢。
（二）側(cè)重于法律價(jià)值合理性的傳統(tǒng)法律思想
自古以來(lái)，中國(guó)就是“重實(shí)體，輕程序。”即注重法律的價(jià)值合理性而忽略法律的工具合理性，這種傳統(tǒng)的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我國(guó)的土地征收制度更多傾向于保障公益的多征地，傾向于實(shí)體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，但是忽略了程序保障的實(shí)體利益是無(wú)源之水、無(wú)本之木，實(shí)踐中，被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)并沒(méi)有得到程序性的保障。至于審批公告也是在征地被批準(zhǔn)之后，此時(shí)被征地一方只有搬遷的義務(wù)，而沒(méi)有保護(hù)自己土地不被征收的權(quán)利。 剩下的，只有對(duì)補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行一些討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)而已，而這些討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)并不能為被征收人帶來(lái)多大的實(shí)際利益，因?yàn)楸徽魇諜?quán)利人已經(jīng)在審批前程序中已經(jīng)在很大程度上喪失了談判主動(dòng)權(quán)。
（三）以中央集權(quán)為基點(diǎn)生長(zhǎng)出來(lái)的行政體系
一個(gè)社會(huì)的行政體系是了解其行政法律關(guān)系的入口，我國(guó)行政體系的建設(shè)是基于我國(guó)的國(guó)情以及傳統(tǒng)行政系統(tǒng)文化的影響，其有利于國(guó)家對(duì)于中央與地方的協(xié)調(diào)和控制，但是這種以中央集權(quán)為基點(diǎn)生長(zhǎng)出來(lái)的行政權(quán)難免過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，忽視對(duì)于公民權(quán)利的保障，改革開(kāi)放后雖然大肆“放權(quán)”，但對(duì)于權(quán)力的劃分管理卻深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，按照事物的類(lèi)別和產(chǎn)品的類(lèi)型來(lái)設(shè)立管理權(quán)及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。 在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單、部門(mén)利益尚未形成時(shí)，這種做法的缺陷并不明顯，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是部門(mén)利益被強(qiáng)化之后，其弊端不斷暴露。首先是職責(zé)不清，各個(gè)機(jī)關(guān)職能混淆；其次就是審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)結(jié)合，導(dǎo)致執(zhí)法目的扭曲。 而放權(quán)后導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)膨脹，行政部門(mén)及工作人員數(shù)量大增，人員素質(zhì)參差不齊，部分行政機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)低下，粗暴執(zhí)法，那么土地征收權(quán)實(shí)際執(zhí)行之中被濫用、土地征收矛盾升級(jí)也就是不可避免的了。
（四）政策司法化下的權(quán)力監(jiān)督
論文關(guān)鍵詞：新公共管理理論，績(jī)效管理，財(cái)政預(yù)算，事業(yè)單位
一．前言
1959年《財(cái)政法組織法》（LOLF）確立了法國(guó)財(cái)政預(yù)算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的要求。2001年8月，原法國(guó)總統(tǒng)希拉克頒布了新《財(cái)政法組織法》，明確提出建立以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算，并規(guī)定從2006年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行新方法編制的預(yù)算案。該法案被認(rèn)為是法國(guó)公共財(cái)政的一次重大改革，它給法國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的各個(gè)方面都帶來(lái)了顯著變化。其最大的意義在于使法國(guó)的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務(wù)領(lǐng)域從此也開(kāi)始面臨一連串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，由于技術(shù)變革、全球化、信息化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，許多國(guó)家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級(jí)深嚴(yán)的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個(gè)世紀(jì)的漫長(zhǎng)年代后，正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼摹⒇?zé)任的、服務(wù)的、企業(yè)化的、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的形式。
新公共管理理論源于歐美國(guó)家，最早由英國(guó)前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國(guó)家逐漸受到重視。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論，并強(qiáng)調(diào)“再造政府就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認(rèn)為，在傳統(tǒng)模式下，政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)力不從心，窘態(tài)百出工商管理論文，因此該模式應(yīng)當(dāng)被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品和提供更高品質(zhì)的公共服務(wù)；同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)擁有一定的公共企業(yè)精神，并學(xué)習(xí)或運(yùn)用企業(yè)管理的基本理念及做法，運(yùn)用私人企業(yè)管理技術(shù)以及用結(jié)果指標(biāo)來(lái)評(píng)估績(jī)效，讓政府更具活力及競(jìng)爭(zhēng)力。
在戴維·奧斯等學(xué)者的推動(dòng)下，新公共理論的影響日益擴(kuò)大。以美國(guó)為首的西方國(guó)家，特別是西方經(jīng)合組織（OECD）的會(huì)員國(guó)，相續(xù)進(jìn)行了改革，提出了“績(jī)效政府”的理念。法國(guó)在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺(tái)了相關(guān)的法令，加快了行政改革的步伐。主要內(nèi)容有：改革地方行政管理體制，取消對(duì)各地方政府的監(jiān)管，擴(kuò)大地方政府權(quán)力，擴(kuò)大地方民主，增強(qiáng)地方民選機(jī)構(gòu)的權(quán)利等等。
2．改善法國(guó)政府財(cái)政赤字的迫切需要
從法國(guó)國(guó)內(nèi)看，法國(guó)的公共債務(wù)問(wèn)題一直困擾著法國(guó)歷屆政府站。2005年，法國(guó)公共債務(wù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的60%的上限，達(dá)到了66.8%。同時(shí)，西方各國(guó)政府都大刀闊斧的改革政府機(jī)構(gòu)、改善公共財(cái)政管理，而法國(guó)卻相對(duì)滯后，這就迫使法國(guó)政府加快了行政改革。從2000年以來(lái)，法國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于低迷狀態(tài)，失業(yè)率上升、國(guó)內(nèi)投資與需求大幅度減少，這造成了法國(guó)財(cái)政收入銳減。與此同時(shí)，為實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，法國(guó)政府又大規(guī)模投入資金。這導(dǎo)致法國(guó)公共債務(wù)規(guī)模明顯擴(kuò)大。
三．改革的主要內(nèi)容。
與1959年以來(lái)形成的預(yù)算體制相比，新《財(cái)政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1.強(qiáng)化預(yù)算的績(jī)效的管理。在過(guò)去，各部門(mén)預(yù)算支出項(xiàng)目是分割孤立的，完全由議會(huì)根據(jù)部門(mén)需要進(jìn)行撥付。在這樣的機(jī)制下，預(yù)算項(xiàng)目很難體現(xiàn)各種計(jì)劃的性質(zhì)也很難明確各級(jí)行政管理者的責(zé)任。新《財(cái)政法組織法》運(yùn)用績(jī)效機(jī)制來(lái)推動(dòng)財(cái)政預(yù)算，重新建立了財(cái)政預(yù)算機(jī)制。新機(jī)制使得各級(jí)管理者的責(zé)任明確、國(guó)家政策連貫而緊密。該機(jī)制把財(cái)政預(yù)算分為“任務(wù)”（mission）、“項(xiàng)目”(programme)、“行動(dòng)”(action)。“任務(wù)”是財(cái)政預(yù)算的最高級(jí)工商管理論文，體現(xiàn)了國(guó)家的主要公共政策以及相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排。同時(shí)，若干個(gè)“項(xiàng)目”組成了某個(gè)“任務(wù)”。“行動(dòng)”又把項(xiàng)目的各項(xiàng)計(jì)劃具體化。
新《財(cái)政法組織法》規(guī)定，各級(jí)、部門(mén)必須建立下一年度的行政計(jì)劃與工作安排；同時(shí)，每項(xiàng)具體計(jì)劃的效果必須通過(guò)相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核，并把結(jié)果反映到年度績(jī)效考核報(bào)告中。
2. 項(xiàng)目的行政負(fù)責(zé)人責(zé)任更為明確、擁有更多的自主權(quán)。新《財(cái)政法組織法》的另一最大的亮點(diǎn)在于，除了不能觸動(dòng)人員工資之外，只要能保證項(xiàng)目目標(biāo)圓滿完成和提高工作效率，各行政部門(mén)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可按實(shí)際情況自由調(diào)度資金預(yù)算。同時(shí)，為了保證項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的公正、廉潔，該法案還規(guī)定必須強(qiáng)化行政部門(mén)內(nèi)部審計(jì)職能，使每個(gè)公共政策項(xiàng)目執(zhí)行者承擔(dān)了更多的義務(wù)與責(zé)任。 3.強(qiáng)化了議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的民主監(jiān)督力度。新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之后，議會(huì)是最大的受益者。它對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)控力度得到了空前的加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，財(cái)政預(yù)算更為透明。根據(jù)新《財(cái)政法組織法》第五十條規(guī)定，當(dāng)政府向議會(huì)提交國(guó)家未來(lái)四年的發(fā)展報(bào)告的時(shí)候，必須同時(shí)提供相關(guān)數(shù)據(jù)與證據(jù)的來(lái)源，以供議會(huì)調(diào)查、審議，從而提高財(cái)政預(yù)算的真實(shí)性。其次，擴(kuò)大了議會(huì)對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)的范圍。得益于財(cái)政預(yù)算的分任務(wù)管理與績(jī)效管理機(jī)制，議會(huì)可以通過(guò)討論國(guó)家公共政策與發(fā)展策略來(lái)決定對(duì)某項(xiàng)任務(wù)是否賦予相關(guān)財(cái)政預(yù)算支持，從而大大提高了議會(huì)的決策者的角色。在新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之前，議會(huì)由于缺乏必要的時(shí)間與手段，只能針對(duì)整個(gè)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的一攬子計(jì)劃進(jìn)行投票。只有約占6%的財(cái)政預(yù)算真正被議會(huì)深入討論研究。新法案實(shí)施之后，“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”與它們所需要的財(cái)政預(yù)算一目了然，議會(huì)成員可以從容不迫的進(jìn)行討論和投票。最后，公共政策與財(cái)政預(yù)算捆綁進(jìn)行表決，提高了議會(huì)地位和權(quán)利。一方面，決算法草案的審議時(shí)間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行技術(shù)和形式上的修改，而是對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的結(jié)果、成本和使用進(jìn)行分析。
四．新《財(cái)政法組織法》對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響
配合新《財(cái)政法組織法》，法國(guó)從希拉克政府到薩科齊政府，都對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行了一系列的漸進(jìn)式改革。薩科齊的政府改革目前正在進(jìn)行工商管理論文，無(wú)法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財(cái)政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國(guó)的財(cái)政與金融安全，薩科奇政府制定和實(shí)施了稱(chēng)為“公共政策全面修訂” 的全面改革計(jì)劃，旨在對(duì)公共支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性削減站。這項(xiàng)計(jì)劃確定了很多改革目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務(wù);確保公務(wù)員能夠因?yàn)楣ぷ鞫玫礁嗟谋碚?以及推廣注重效果的文化。其整體目標(biāo)是用更少的資源，取得更好的成效。該計(jì)劃是法國(guó)政府全面轉(zhuǎn)型的范例，它由370項(xiàng)經(jīng)過(guò)開(kāi)支審查篩選出的舉措組成，同時(shí)，每個(gè)政府部門(mén)都必須節(jié)約開(kāi)支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務(wù)員數(shù)量與規(guī)模：法國(guó)公務(wù)員的數(shù)量從2003 年開(kāi)始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務(wù)員人數(shù)介于7萬(wàn)到8萬(wàn)人之間，而該年就裁減了1萬(wàn)5千 個(gè)職缺。[②]如今，薩科奇政府實(shí)行每?jī)擅珓?wù)員退休后只補(bǔ)充一名新公務(wù)員的政策。行政人員的開(kāi)支從而大大減少。
3.對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行分類(lèi)改革。現(xiàn)有的公共服務(wù)部門(mén)被分成三大類(lèi)：一是關(guān)系到民生與社會(huì)穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門(mén)，將繼續(xù)由國(guó)家管理；二是涉及國(guó)家安全和戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門(mén)，國(guó)家將繼續(xù)控制；三是可以向私人資本開(kāi)放的其它的部門(mén)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)壟斷將被打破，私人資本獲準(zhǔn)進(jìn)入。
4.行政部門(mén)的創(chuàng)新改革。主要有兩項(xiàng)：一是預(yù)算法采取“目標(biāo)管理”原則，各行政部門(mén)將根據(jù)目標(biāo)制訂預(yù)算；二是對(duì)政府各部門(mén)引入外部審計(jì)，同時(shí)對(duì)崗位任務(wù)和人員設(shè)置等深入調(diào)研并提出現(xiàn)代化管理建議。
5.強(qiáng)化公共部門(mén)的績(jī)效管理。公共部門(mén)的各項(xiàng)公共事務(wù)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“目標(biāo)”、和“指數(shù)”。“任務(wù)”是指各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，如交通、社會(huì)治安等。“項(xiàng)目”是指細(xì)化后的各項(xiàng)“任務(wù)”，如在就業(yè)“任務(wù)”中，就有增加就業(yè)的“項(xiàng)目”；“目標(biāo)”是每個(gè)項(xiàng)目要達(dá)到的目的，如增加就業(yè)的“項(xiàng)目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標(biāo)”。最后，“指數(shù)”是指量化后的結(jié)果，主要用于評(píng)估各項(xiàng)措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。
法國(guó)政府在推進(jìn)公共部門(mén)改革中取得了一定的階段性成果。以法國(guó)內(nèi)政部為例， 2005年法國(guó)道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比，違法活動(dòng)減少了8.2%,在公共道路上的違法活動(dòng)則減少了20%。[③]
五．借鑒與啟示
法國(guó)作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家工商管理論文，其公共部門(mén)頗具特色，它在整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色，發(fā)揮著十分關(guān)鍵作用。雖然由于政治體制和國(guó)情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績(jī)效考核的理念、嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，對(duì)推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位績(jī)效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場(chǎng)化改革，減少公共部門(mén)監(jiān)管。當(dāng)今世界是信息化社會(huì)，全球一體化的步伐不斷加快。在法國(guó)，公眾參與公共管理早就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)，一方面，民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開(kāi)始尋求公民參與的過(guò)程來(lái)充實(shí)公民生活，來(lái)有目標(biāo)地表現(xiàn)公民意識(shí)，并學(xué)習(xí)表達(dá)自己對(duì)公共事務(wù)的看法。另一方面，政府行政官僚的擴(kuò)張，經(jīng)常造成公共部門(mén)逐漸遠(yuǎn)離其所服務(wù)的社會(huì)大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發(fā)社會(huì)沖突。在新形勢(shì)下，要解決事業(yè)單位中的績(jī)效改革問(wèn)題，其基本點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)公共部門(mén)，包括對(duì)事業(yè)單位權(quán)利的限制和對(duì)公平性的追根問(wèn)底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由與充分競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)才能充滿活力和創(chuàng)造力。沒(méi)有一個(gè)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，作為社會(huì)子系統(tǒng)和公共部門(mén)的事業(yè)單位績(jī)效改革的效果也無(wú)法保證。所以，政府、事業(yè)單位不能既當(dāng)游戲的裁判又做選手，它們應(yīng)當(dāng)把主要精力用到保護(hù)公正與提供公共服務(wù)上來(lái)。
2. 重新認(rèn)識(shí)公共部門(mén)的本質(zhì)。高績(jī)效政府組織是指政府組織以績(jī)效評(píng)估體系為標(biāo)準(zhǔn)，以最低的管理成本取得最大的社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品滿足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強(qiáng)調(diào)了以社會(huì)公眾的滿意度作為產(chǎn)出的最終標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)新《財(cái)政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。為公眾更好的服務(wù)站。對(duì)于我國(guó)的事業(yè)單位，一方面，其“績(jī)效”必須最大程度地凸顯其社會(huì)公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營(yíng)利性；另一方面，其“績(jī)效”還必須同時(shí)依循各自具體行業(yè)的內(nèi)在要求，凸顯其獨(dú)特的公益價(jià)值。在我國(guó)，目前許多事業(yè)單位社會(huì)公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績(jī)效”應(yīng)有的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)均被嚴(yán)重異化、扭曲。所以，事業(yè)單位全面實(shí)行績(jī)效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業(yè)績(jī)效開(kāi)始。我國(guó)的事業(yè)單位屬于公共部門(mén)，所以它們的績(jī)效應(yīng)當(dāng)是“公共、公平和責(zé)任”。
3.績(jī)效考核制度應(yīng)伴隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革。從法國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政績(jī)效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。從法國(guó)2006年執(zhí)行的新預(yù)算案看，最大的特點(diǎn)就是建立了新的結(jié)構(gòu)。新結(jié)構(gòu)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”三級(jí)。每一個(gè)級(jí)別都有相對(duì)固定的行政負(fù)責(zé)人。這就使得各部門(mén)公共政策項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有更大的自由度和承擔(dān)更多的責(zé)任。而目前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式，它與事業(yè)單位甚至政府部門(mén)的績(jī)效管理體制改革無(wú)法匹配。
4.應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公眾與人大對(duì)事業(yè)單位績(jī)效的監(jiān)督與評(píng)估作用。法國(guó)議會(huì)是新《財(cái)政法組織法》的最大受益者，其角色因?yàn)樾隆敦?cái)政法組織法》而強(qiáng)化。議會(huì)有權(quán)監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預(yù)算的透明度。在我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效改革過(guò)程中，績(jī)效指標(biāo)的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國(guó)目前事業(yè)單位績(jī)效改革的一個(gè)難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績(jī)效考核變成了“官績(jī)效”“一言堂”。因此，績(jī)效考核需要考慮多維度考核，以使考核結(jié)果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質(zhì)，公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效考核指標(biāo)，讓學(xué)校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級(jí)人大代表參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)，提高考核的透明度和公信力。
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近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展,地方、企業(yè)的財(cái)權(quán)和財(cái)力不斷擴(kuò)大,預(yù)算外資金逐年增加。面對(duì)這種新情況,如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求,對(duì)預(yù)算外資金的使用,從宏觀經(jīng)濟(jì)上加強(qiáng)指導(dǎo)、控制和監(jiān)督,以便把國(guó)民經(jīng)濟(jì)中各方面的財(cái)力和積極性納入國(guó)家計(jì)劃軌道,提高資金使用效果,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán),這是當(dāng)前綜合財(cái)政亟待解決的問(wèn)題。
1 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算體系現(xiàn)狀國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》中規(guī)定：“預(yù)算外資金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的末納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金”。
多年來(lái)，預(yù)算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴(yán)重問(wèn)題，已不僅是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。建立健全預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)體系，規(guī)范管理，使其更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求，是近幾年財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中探討、研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是當(dāng)前財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
自從1985年起，全國(guó)開(kāi)展了“財(cái)政物價(jià)大檢查”行動(dòng)，并從1989年起，國(guó)務(wù)院又著重開(kāi)展了對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫(kù)”進(jìn)行查處，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進(jìn)行了清理，這項(xiàng)檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀(jì)資金2044億元，上繳1331億，.即使是這樣，中國(guó)預(yù)算外資金的現(xiàn)實(shí)狀況也還未真正露出水面，審計(jì)機(jī)關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個(gè)人的手中，或者以各種福利、獎(jiǎng)勵(lì)的名義進(jìn)行了分流，因此審計(jì)機(jī)關(guān)是無(wú)法對(duì)這些進(jìn)行詳細(xì)地審查的，也就不可能對(duì)之進(jìn)行有效的監(jiān)管。
2 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算遇到的問(wèn)題 1.越權(quán)建立的各種收費(fèi)，基金項(xiàng)目政府收費(fèi)，基金審批權(quán)限等有關(guān)規(guī)定在執(zhí)行中存在著各種人為性偏差。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)政府性收費(fèi)基金80%是越權(quán)設(shè)立的。一些地方和部門(mén)，從本地區(qū)、本部門(mén)利益出發(fā)，往往繞過(guò)中央審批基金的監(jiān)督管理，以“費(fèi)、資金、附加費(fèi)”名義開(kāi)征基金項(xiàng)目；更有甚者，違反國(guó)家規(guī)定，擅自設(shè)立收費(fèi)基金項(xiàng)目，巧立名目亂收費(fèi)，隨意攤派亂集資。據(jù)2001年全國(guó)治亂減負(fù)工作會(huì)議的資料，1997年7月至2000年12月底，全國(guó)共取消針對(duì)企業(yè)的不合理收費(fèi)44602項(xiàng)，涉及金額1679.8億元。
2.不斷增加的預(yù)算外資金，影響稅收收入，削弱國(guó)家宏觀調(diào)控能力。由于政府收費(fèi)、基金部門(mén)和單位多從自身利益出發(fā)，憑借管理權(quán)和行政手段直接收取，企業(yè)和居民個(gè)人往往是要先繳費(fèi)后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費(fèi)、基金必然導(dǎo)致稅基被侵蝕，稅收收入相對(duì)減少，各種收費(fèi)、基金擠占財(cái)政收入。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個(gè)城鎮(zhèn)戶口，共計(jì)收入9000萬(wàn)，貴州安順則辦理500個(gè)城鎮(zhèn)戶口，得150萬(wàn)。截止到1994年初，全國(guó)城市大約一共出售了300萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)戶口，總收入達(dá)到250億元，這并不是一個(gè)小數(shù)字。而對(duì)這筆錢(qián)，幾乎分文沒(méi)有上繳國(guó)庫(kù)，全部落入了地方財(cái)政的腰包 .大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對(duì)我國(guó)預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。
3. 全國(guó)缺乏一個(gè)規(guī)范，科學(xué)，統(tǒng)一的預(yù)算外資金核算體系。在經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，權(quán)利不斷基層化，隨著而來(lái)的問(wèn)題也就相應(yīng)而生，但是與之相應(yīng)的管理體系卻沒(méi)有及時(shí)與其配套。所以，行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算管理出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題。
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論文摘要: 提高行政管理的有效性是行政管理體制改革的必然要求，是實(shí)現(xiàn)政治文明的重要一環(huán)。當(dāng)前我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐中遇到的諸多問(wèn)題和困惑，對(duì)行政管理的有效性提出了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。提高行政管理有效性必須重點(diǎn)致力于幾個(gè)環(huán)節(jié)和步驟，即要著力于探尋行政管理的規(guī)律和方法，樹(shù)立科學(xué)的效率觀;深化行政管理體制改革，降低組織與管理成本;嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)，降低費(fèi)用成本;深化干部人事制度改革，降低執(zhí)行成本等等。
行政管理及其有效性主要以科學(xué)、效率、效果、效益為基本著眼點(diǎn)，立足于改革和創(chuàng)新，重在實(shí)效。它涵蓋著不同的層面，涉及到方方面面的內(nèi)容，是當(dāng)前我國(guó)整個(gè)改革進(jìn)程中日益引起人們關(guān)注的熱點(diǎn)，也是改革總體推進(jìn)中一個(gè)至為重要的環(huán)節(jié)。我們改革的最終突破與成效無(wú)不深刻地體現(xiàn)在這一環(huán)節(jié)上的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。世界范圍內(nèi)其它國(guó)家行政管理發(fā)展的實(shí)踐與我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的歷史軌跡，給我們一個(gè)深刻的啟示:當(dāng)前和今后，我們必須將行政管理的改革和創(chuàng)新、特別是提高其有效性作為一項(xiàng)重要工作，力求取得深層突破。
一
行政管理的有效性是行政管理體制改革的必然要求。應(yīng)該說(shuō)改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政體制的改革取得了積極進(jìn)展。但由于歷史條件的制約和客觀環(huán)境的限制，一些深層次矛盾和問(wèn)題雖經(jīng)多次改革，但仍未得到根本解決。機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出，其主要表現(xiàn):一是政企不分，政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)，不能形成科學(xué)決策的投資體制，容易造成責(zé)任不清和決策失誤，難以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用;二是政事、政社不分，一些應(yīng)由社會(huì)自我管理或主要由社會(huì)中介組織和事業(yè)單位解決的問(wèn)題，也由政府部門(mén)包攬起來(lái)，把過(guò)多的社會(huì)責(zé)任和矛盾集中在政府身上;三是政府部門(mén)管理體制不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，部門(mén)權(quán)力利益化的傾向，造成一些部門(mén)、地區(qū)、行業(yè)之間的分割和封鎖，加劇了部門(mén)、行業(yè)和地方的保護(hù)主義，阻礙了公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)體系的培育和發(fā)展;四是地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)龐大，職責(zé)交叉、人員臃腫、結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，尤其是貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)的財(cái)政更是難以為繼。
行政管理的有效性是實(shí)現(xiàn)政治文明的重要一環(huán)。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，我們的追求是物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的共同協(xié)調(diào)發(fā)展，而政治文明中作為制度的層面，更具有舉足輕重的意義。可現(xiàn)實(shí)生活中，局部范圍內(nèi)存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展與道德風(fēng)尚的淪喪這一二律悖反的現(xiàn)象的存在，給我們帶來(lái)了諸多困惑，雖然各界人士見(jiàn)仁見(jiàn)智，作了大量的探索，但效果并不明顯。為此，對(duì)政治文明的呼聲已越來(lái)越高。黨的十六大報(bào)告中已正式將這一問(wèn)題擺在全黨、全國(guó)人民面前。可以說(shuō)這些年，我們?cè)谕菩幸婪ㄖ螄?guó)的進(jìn)程中做了大量的努力，特別是作為首當(dāng)其沖的政府依法行政工作方面邁出了前期步伐。但如何真正從實(shí)現(xiàn)政治文明的高度提高行政管理的有效性，切實(shí)做到有限政府、守法政府和責(zé)任政府，仍有大量而艱巨的工作需要做。
實(shí)現(xiàn)行政管理的有效性也是適應(yīng)我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)一步發(fā)展、世界政治多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展需要。我國(guó)改革開(kāi)放的深入發(fā)展及世界政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化特別是加入世貿(mào)組織，對(duì)我國(guó)行政管理體制改革是一個(gè)良好的機(jī)遇，它可以使我國(guó)與許多先進(jìn)國(guó)家在比較融合中吸取進(jìn)步有益的成份，豐富和發(fā)展自己，促進(jìn)我國(guó)與文明進(jìn)步的文化接軌，從而帶動(dòng)其它方面的發(fā)展。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)政府行政管理體制改革因基礎(chǔ)弱、起步晚，與文明發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，存在著較多的不足和空白點(diǎn)，而當(dāng)今世界各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)和政治競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，要想在競(jìng)爭(zhēng)中贏得有利地位，政府的行政管理的改革特別是提高有效性已經(jīng)刻不容緩。因?yàn)槲覀兒茈y設(shè)想一個(gè)置身于全球化過(guò)程之外的閉關(guān)自守的國(guó)家能夠成為多極化中的一極。為此，將著眼點(diǎn)放在行政管理體制改革上，推進(jìn)行政發(fā)展，銳意進(jìn)行政府職能創(chuàng)新、行政體制創(chuàng)新、運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新、行政價(jià)值觀念創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與多極化、全球化的形勢(shì)發(fā)展要求，確實(shí)是當(dāng)前和今后面臨的一個(gè)重要而緊迫的問(wèn)題。
二
當(dāng)前我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐存在的諸多問(wèn)題和困惑，對(duì)行政管理的有效性提出了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)及原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
第一，機(jī)構(gòu)改革與行政管理體制改革步履艱難。多次機(jī)構(gòu)改革雖然帶來(lái)一些變化，但總體而言這一改革仍然沒(méi)有觸及深層和本質(zhì)問(wèn)題。這可從整個(gè)行政成本的逐年攀升及環(huán)節(jié)、程序的增多、復(fù)雜化看出。比如某市一個(gè)單位20世紀(jì)80年代中期全體職工不到20人，只有1個(gè)正職領(lǐng)導(dǎo)，1個(gè)副職，4個(gè)科室，1部小車(chē)。而目前該單位職工人數(shù)40多人，卻有1個(gè)正職、4個(gè)副職，內(nèi)設(shè)近10個(gè)科室，3-4部小車(chē)，行政成本呈幾何級(jí)上升。類(lèi)似這種單位不在少數(shù)，尤其是一些權(quán)力部門(mén)，每改革一次，人員都增加一批，環(huán)節(jié)、程序也越來(lái)越復(fù)雜。長(zhǎng)此以往，我們的行政管理的有效性實(shí)現(xiàn)談何容易。而且我們不得不正視，這種現(xiàn)象在局部范圍內(nèi)愈演愈烈。如某地一企業(yè)從征地、辦證、建廠，前后兩年多，跑了幾十個(gè)單位，蓋了100多個(gè)公章，最終還是無(wú)功而返。個(gè)別私營(yíng)企業(yè)因無(wú)法承受來(lái)自我們服務(wù)職能部門(mén)繁雜程序的困擾，不得已走為上，異地遷廠。我們一些政府行政部門(mén)權(quán)力錯(cuò)位，越位，缺位問(wèn)題一直無(wú)法理順，政務(wù)不透明，審批改革授權(quán)不到位或“三亂”“四難”等人為障礙仍在一定范圍存在，這些都極其嚴(yán)重地阻礙了行政管理有效性的發(fā)揮。
第二，公務(wù)員隊(duì)伍管理缺乏規(guī)范，人員素質(zhì)的缺陷較為明顯。1993年國(guó)家推行公務(wù)員制度以來(lái)，應(yīng)該說(shuō)我們?cè)诟母锷线~出了一些步伐，整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的文化結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。但不可諱言，我們推行的這一制度仍然存在不少亟待克服的缺憾。主要是:因受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及封建家長(zhǎng)制作風(fēng)的影響，我們公務(wù)員進(jìn)人的控制上難以行之有效地建立科學(xué)、統(tǒng)一、嚴(yán)格的規(guī)范。或即使有這些規(guī)范，實(shí)踐中也往往因存在著較大的隨意性，以致好的人進(jìn)不來(lái)，進(jìn)得來(lái)的不好用。加上已進(jìn)的部分人因有某種權(quán)力作背景，又不及時(shí)完善和提高自己，素質(zhì)上一直沒(méi)有提高。再加上目前機(jī)關(guān)內(nèi)部，一些原本素質(zhì)較好的公務(wù)員因其能力貢獻(xiàn)與其待遇不匹配，干好干壞差別不大，這樣其積極性在逐步消減，對(duì)工作也構(gòu)成了負(fù)面影響。當(dāng)前來(lái)自現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)中的一句順口溜:干的不如看的，看的不如亂的。它充分暴露了我們當(dāng)前公務(wù)員隊(duì)伍在管理上的不良狀況。這一問(wèn)題必然直接影響行政管理的有效性，解決此問(wèn)題已成刻不容緩之勢(shì)。
第三，文山會(huì)海的泛濫已成為革除不斷的頑疾。我們相當(dāng)多的部門(mén)終年陷于文山會(huì)海之中。現(xiàn)在雖電腦普及，電子政務(wù)逐步推開(kāi)，但是人們?nèi)匀粺o(wú)法擺脫文山會(huì)海的困境(據(jù)說(shuō)有的領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)月開(kāi)40多場(chǎng)會(huì))。從材料到材料，從會(huì)議到會(huì)議，真不知何時(shí)能騰出時(shí)間抓工作落實(shí)，行政管理的有效性不知何時(shí)能實(shí)現(xiàn)。這一問(wèn)題喊了多年，該到解決的時(shí)候了。
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第四，依法行政工作相對(duì)滯后，影響了行政管理的有效性。依法行政從理論上應(yīng)該是不成問(wèn)題，但實(shí)踐中仍相對(duì)滯后。之所以如此，我以為根本在于我們的一些部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)權(quán)力缺乏正確認(rèn)識(shí)。由于個(gè)人利益、單位小團(tuán)體利益的思想作崇，一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)不是將權(quán)力用來(lái)更科學(xué)、規(guī)范地服務(wù)于人民群眾利益，而是視為私有產(chǎn)物，這樣就不可避免地在實(shí)際工作中置法律法規(guī)于不顧。加上當(dāng)前整個(gè)制衡機(jī)制不健全，對(duì)不依法行政的人和事沒(méi)有真正從深層次上傷筋動(dòng)骨，因此導(dǎo)致部分部門(mén)、單位及人員更加有恃無(wú)恐。這些問(wèn)題不解決，行政管理的有效性便無(wú)從談起。
三
提高行政管理的有效性需要解決的問(wèn)題很多，當(dāng)前各地也探索了一些新的模式，如深圳、重慶、青島、上海等地近年來(lái)逐步從某一局部和層面進(jìn)行探索和創(chuàng)新，都取得了一些經(jīng)驗(yàn)，也給我們較多的啟發(fā)。隨著《行政許可法》的出臺(tái)實(shí)施及國(guó)家宏觀上相關(guān)制度的改革，可以預(yù)見(jiàn)，行政管理的有效性必將進(jìn)一步顯示其應(yīng)有的空間和活力。筆者以為，要提高行政管理有效性必須抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)和步驟。
第一，要著力探尋行政管理的規(guī)律和方法，樹(shù)立科學(xué)的效率觀。行政管理不能囿于傳統(tǒng)的理論或外地模式，必須探尋適合自身特點(diǎn)的規(guī)律和方法，注重效率優(yōu)先。我們知道，凡用最少的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間，取得最大的成果，效率就高，反之則低。但講效率，必須尊重規(guī)律。如果一個(gè)行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)某一行政目標(biāo)，不顧政府機(jī)關(guān)的信譽(yù)，不顧干部群眾的承受能力，脫離當(dāng)?shù)厝肆Α⑽锪Α⒇?cái)力狀況，一味盲干，那不僅實(shí)現(xiàn)不了“高效”，反而會(huì)受到客觀規(guī)律的懲罰。
第二，深化行政管理體制改革，降低組織與管理成本。一是要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制法定化，切實(shí)解決層次過(guò)多，職能交叉，人員臃腫，權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭執(zhí)法問(wèn)題。二是要健全行政管理法規(guī)和日常工作制度。要降低行政成本，必須依法行政，強(qiáng)化行政管理法規(guī)，使一切行政活動(dòng)都具有基本的規(guī)范和程序。三是要提高領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。四是要改善行政環(huán)境和工作條件，逐步實(shí)現(xiàn)管理手段現(xiàn)代化，降低行政成本，少花錢(qián)多辦事，少用人多辦事。
第三，嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)，降低費(fèi)用成本。合理、及時(shí)地安排行政經(jīng)費(fèi)，是完成各項(xiàng)任務(wù)不可少的條件。行政經(jīng)費(fèi)總的原則是從嚴(yán)從緊安排，使財(cái)政支出不超出增長(zhǎng)速度。為了控制、壓縮和節(jié)減行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，一是必須堅(jiān)決清理和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，控制人員編制，并防止膨脹;二是嚴(yán)格控制設(shè)備購(gòu)置，壓縮社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)力;三是嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)人員出國(guó)出境考察，嚴(yán)禁公款旅游，堅(jiān)決壓縮會(huì)議開(kāi)支;四是大力推行政府采購(gòu)制，節(jié)省一切不必要的開(kāi)支;五是堅(jiān)持“一支筆”審批，改進(jìn)和完善經(jīng)費(fèi)管理辦法;六是全面實(shí)行定期審計(jì)，嚴(yán)肅查處違紀(jì)者。
第四，深化干部人事制度改革，降低執(zhí)行成本。行政人員是行政管理的執(zhí)行者，是行政管理中最積極、最活躍的因素。行政人員素質(zhì)如何，對(duì)降低行政成本提高管理有效性具有決定性意義。為此，當(dāng)前要大力推進(jìn)公務(wù)員考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，建立并完善使優(yōu)秀人才脫穎而出的選人用人機(jī)制。進(jìn)一步探索考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗的新思路、新辦法，不斷擴(kuò)大選人渠道，拓寬選人視野，積極探索公務(wù)員任期制、試用制、辭退制和用人失察失誤責(zé)任追究制。要進(jìn)一步建立健全公務(wù)員能上能下、輪崗交流和培訓(xùn)教育機(jī)制。對(duì)公務(wù)員的政治表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和社會(huì)公論等，要客觀、公正地予以考查，并將考查結(jié)果作為晉升、交流、培訓(xùn)和實(shí)施獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。要經(jīng)常組織公務(wù)員學(xué)政治、學(xué)業(yè)務(wù)、學(xué)現(xiàn)代科技知識(shí)，著重幫助他們加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，理論素質(zhì)，促進(jìn)其素質(zhì)全面提高。
